中国行政法治40年：发展经验与远景展望（2）

三是从观念上看，公务人员初步形成依法行政意识，社会公众的法治观念不断增强。

我国古代封建文化传统和“官本位”思维的影响深远，在一定程度上造成了行政法治意识的淡薄和行政法治文化土壤的贫瘠。目前，我国公务人员普遍接受了“依法行政”“法治政府”等观念，并能够较为自觉地在日常工作当中贯彻法律法规的要求。

社会公众初步树立了依法监督行政机关的意识，在自身合法权益受到损害时能够通过法律途径寻求救济。伴随着社会主义民主政治的不断发展，社会公众对于知情权、表达权、参与权、监督权等公民权利的要求日渐高涨，对于监督行政机关依法行政具有强烈意愿。从《中国法律年鉴》公布的数据来看，在《行政诉讼法》公布施行前的1989年，行政诉讼一审受案量只有9934件；到2016年，全国法院行政诉讼一审受案量已经达到了225485万件，是1989年的20余倍。这从侧面反映出，在具备了相对畅通的纠纷解决、权利救济渠道的前提下，社会公众在一定程度上能够运用行政诉讼等司法机制来解决纠纷，维护自身合法权益。

三、关于国家赔偿制度

国家赔偿制度应当始终坚持救济本位，确立“有利于受害人”原则。平反冤错案件是推动我国国家赔偿制度建立和发展的一个重要因素。新中国建立后，以1954年《宪法》为依据，部分法律法规和政策对冤狱赔偿作出了相应规定。“文革”结束后，平反工作系统展开，此类实践成为我国国家赔偿立法的一个重要动因。1986年审议通过的《民法通则》与1989年《行政诉讼法》提供了国家赔偿制度的雏形。1994年，八届全国人大常委会通过了《国家赔偿法》。由于采用了统一的立法体例，《国家赔偿法》涉及了民法、刑法、行政法、刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法等多个部门法，法律关系较为复杂。为保障制度落地，最高人民法院、最高人民检察院制定颁布了一系列国家赔偿的司法解释，以具体化《国家赔偿法》的规定。

但是，国家赔偿制度的实际运行状况并不理想。国家赔偿范围狭窄、标准偏低、程序公正性不足等问题日益凸显。在这样的背景下，修法的动议时常被提起。此后，历时五年，历经全国人大常委会四次审议的新《国家赔偿法》出台。该法在归责原则、具体程序、举证责任等诸多方面对旧法进行了修改完善。

1994年《国家赔偿法》出台之后，总体来讲，全国法院审理国家赔偿案件的数量处于低位水平，波动幅度大。《国家赔偿法》生效二十余年以来，全国法院所受理的国家赔偿案件总量仅有十余万件，年均不到1万件。造成这一现象的原因是多重的，其中国家赔偿的程序公正性不足是重要因素。1994年《国家赔偿法》规定的赔偿义务机关制度便于受害人提出赔偿请求，也便于赔偿义务机关了解具体情况，正确审理案件。然而，其所蕴含的内在问题是，赔偿义务机关需要“自己做自己的法官”，与赔偿有高度利害关系的赔偿义务机关自然先天倾向于不赔或者少赔，尤其是对于司法赔偿而言。1994年《国家赔偿法》还规定赔偿请求人只有在刑事司法行为被确认为违法之后才能单独提起刑事赔偿。尽管2010年修法时取消了确认程序，并保障法院的最终裁决权，但是并没有彻底解决程序的公正性问题。十八大以来，一部分冤错案件的迅速平反，尤其是媒体所报道的呼格吉勒图案、聂树斌案等重大典型案件中，纠错和赔偿的程序均是因为“真凶再现”后，办案机关在各方压力之下启动。在普通案件中，获得国家赔偿往往更加困难。此外，赔偿率和赔偿数额偏低也使得当事人对国家赔偿制度缺乏足够的信心。上述多方面因素交叉作用，导致了国家赔偿案件的总体数量长期偏低。

还有一些问题，比如赔偿率长期处于低位水平、赔偿标准有待进一步提高。我做过一个统计，2010年后，国家赔偿案件的数量呈现逐渐增加的趋势，但案件赔偿率却呈现出下降和低位徘徊的趋势。究其缘由，一方面可能是案件量的增加带来了诸多当事人在事实与理由方面不够充分的案件，致使案件中判处赔偿的整体比例降低；另外一方面，则有可能是因为国家赔偿制度的整体容纳量不足，使得大量进入赔偿程序的案件无法得到公正和有效的审理。

关于赔偿标准的问题。首先，对于侵犯公民人身自由权的赔偿标准过低。按照《国家赔偿法》第三十三条的规定，侵犯公民人身自由的，每日赔偿金按照国家上年度职工日平均工资计算。这一标准从总体上看与公民人身自由所受到的侵害依然不成比例关系。从补偿正义的角度出发，侵害公民人身自由权的行为发生时，公民往往是丧失了24小时内的自由，但平均工资却是以一般劳动者的8小时日均工作量作为计算的基准，这意味着公民8小时工作时间之外的法益是被立法所忽略的。从内容上讲，公民失去人身自由，其损害并不仅仅是误工一项，还有自由活动空间、选择空间、发展空间的丧失等。因此，以单一的日平均工资标准作为侵犯公民人身自由权的衡量标准并不合理。

其次，精神损害赔偿标准偏低。从实践情况来看，各地对于精神损害抚慰金的裁判差异较大，但总体上均处于较低水平。最高人民法院2014年《精神损害赔偿若干问题意见》对于精神损害赔偿的标准提出了指导性意见，即原则上不超过人身自由赔偿金、生命健康赔偿金总额的百分之三十五，最低不少于一千元。有媒体报道指出，从实践来看，精神赔偿的总体数额和在赔偿金中的占比均处于较低水平，赔偿金额基本只能保持在3万元到5万元的水平。另有研究者通过抽样统计的方式得出，在其所选取的158个赔偿案件中，平均每个案件的精神损害抚慰金仅仅为29432元，在占比上只占到赔偿金总额的16.89%。诸如呼格吉勒图案高达100万元人民币、聂树斌案高达130万元人民币的精神损害抚慰金不过是少数个案，而不能作为当前精神损害赔偿的一般标准。

关于国家赔偿制度未来的发展方向。国家赔偿制度应当始终坚持救济本位，确立“有利于受害人原则”。从本质上说，国家赔偿制度的重点在于对国家机关的职务行为所造成的损害给予救济，其主要用意并不是针对侵权国家机关的惩罚与责任追究。理想的状况是，只要受到刑事追诉的公民拿着检察机关的不起诉决定书、公安机关的撤销案件决定书，释放证等证明终止刑事责任追究的法律文件，或者立案后超过一定期限没有继续进行刑事追究，就可以获得相应的国家赔偿金。倘若在追诉过程中存在国家机关工作人员涉嫌违法违纪等情况，将由其他的法律制度与程序完成追责功能。

同时，要处理好国家赔偿与国家补偿、国家救助制度的关系；拓宽赔偿范围，将目前有争议的行政不作为致害、公有公共设施致害纳入到行政赔偿范围当中；提高赔偿标准，给予法官一定的自由裁量权，调高或取消精神损害赔偿35%这一原则性基准。在国家监察体制改革的背景下，监察委员会作为国家机关，其行为造成公民人身财产损害的，国家需要承担赔偿责任。《国家赔偿法》应当及时对这一问题做出回应，明确规定监察赔偿的归责原则、范围和程序等一系列问题。

四、关于建设法治政府

改革开放40年来，法治成为治国理政的基本方式，由相关部门主导的普法、学界的呼吁、媒体的宣传共同促进了社会法治意识的提高和法治观念的普及，使得依法行政、建设法治政府的观念深入人心。

早在1999年，国务院《关于全面推进依法行政的决定》中就提出，各级政府要通过举办法律讲座等形式认真学习宪法和法律、法规，尤其是各级政府的领导干部要通过各种形式带头学法。中国政法大学法治政府研究院2017年对100个城市法治政府建设状况的测评结果显示，被评估城市在“领导干部的法治思维培养”指标上的平均得分率达到86.2%，说明这一制度的整体运作情况较好。另外，以法治为重要指标的政绩考核评价体系也正在逐步建立。《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》明确提出，各级党委要把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系。这意味着地方党政领导是否具备法治意识，是否善于运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定将成为影响其升迁的重要因素。

从当前法治政府的建设来看，规范行政决策和行政执法，完善行政纠纷解决机制，依然是法治政府建设中的重点和难点问题。作为行政权力中使用最广泛、最频繁、最复杂和最难以规范的权力，决策权亟待纳入法治轨道。我认为，应当加快出台《重大行政决策程序条例》的步伐，对重大行政决策行为进行严格规范，同时对违法不当决策的责任及问责方式做出明确规定。在行政执法领域，虽然一系列改革持续推进，但执法体制不顺、执法权威不足、执法效率不高、执法不规范、不作为和乱作为并存等问题依然多发，需要充实基层执法力量，实现执法重心下移，并且建立领导干部干预执法的记录通报和责任追究制度，树立执法权威。《行政复议法》也需要修改，成立专门的行政复议机构，集中复议权，使行政复议成为解决行政争议的主渠道，实现行政复议和行政诉讼的良好衔接，构建系统运行的行政争议解决机制。

以目前行政纠纷解决为例，信访还是主要的渠道。一方面是因为法定救济渠道还不够通畅，另一方面也意味着社会公众在一定程度上还是更偏向于信访等法治化的纠纷解决机制。一部分公民在维权时只讲权利，不讲义务，导致社会矛盾纠纷的表达方式呈现极端化、暴力化，甚至引发群体性事件，也从另一个侧面说明部分公众的规则意识还有待提高。

解决上述问题，要求社会各方主体都应当积极参与到普法活动当中。社会媒体应当宣传正确的法治观念，做到理性传播，坚持自律担当；学校应该承担起教育责任，保证青少年接受高质量的法治教育。中国政法大学法治政府研究院发布的《我国青少年法治教育发展报告（2018）》显示，青少年的法治价值观已经初步养成，但仍存在对法律常识掌握水平偏低，法治教育配套资源不到位等若干不足。为此，应当考虑将法律知识纳入高考，补强高中这一法治教育的薄弱环节，增加对欠发达地区的投入，推动青少年法治教育均衡发展。