刘勇：新一轮国土空间规划的基本思路

刘勇 国务院发展研究中心研究员

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我今天讲的题目是“新一轮国土空间规划的基本思路”。《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》出台以后，掀起了新一轮国土空间规划的热潮，如何做好规划成为人们议论的焦点。进入新时代，在新常态下，我国宏观经济下行压力仍然较大。在这种情况下，保持中国经济高速增长主要是靠区域经济协调发展，区域经济形成了一个亮点。一方面，我国区域经济具有巨大的回旋余地，国土空间大，在稳增长中起着十分关键的作用。另一方面，我国经济也存在“两不”问题，即发展不均衡不全面，也体现在区域空间上。如何既保持区域经济稳增长的良好作用，又能解决“两不”问题，促进区域协调发展，就成为未来我国区域经济发展必须解决的一个重大问题。解决好区域协调发展问题，一个关键的核心内容就是进行新一轮国土空间规划，使我国国土空间规划上一个台阶，这样才能保证我国区域经济在新形势下继续保持既促进国民经济的稳增长，又保持区域协调发展的任务。

一、新一轮国土空间规划的背景与意义

事实上，国土空间规划并不是新概念，早在20世纪80年代初，我国就开展了以PRED（人口、资源、环境、发展）协调发展为重点的国土开发整治活动，并编制了环渤海、上海经济区和山西能源基地三个国土空间规划。但由于当时改革开放处于初级阶段，国民经济发展战略以经济优先发展为主，这些规划在实施过程中由于种种原因未能得到很好地推进，也留下了许多问题。

总体来看，改革开放40多年和中华人民共和国成立70年来，我国经济社会发展取得巨大成就，区域经济协调发展功不可没，但同时也面临发展“不平衡不充分”的“两不”问题，“两不”问题突出地表现在区域和国土空间开发上。

（一）新一轮国土空间规划的背景

1.区域经济成为我国稳增长的唯一亮点

目前，我国区域经济发展成为我国稳增长的唯一亮点。中国区域经济协调发展取得巨大成就，成为一枝独秀，有些学者甚至把中国区域经济发展概括为“中国模式”或者“中国模式的核心”。这是从中国经济发展路径来看，是从总结改革开放以来中国经济发展成就的高度来讲的。此外，我国区域经济发展也存在突出问题，就是发展不平衡不全面。从不平衡的角度来说，主要是东中西差距较大，北中南也出现了区域差距扩大的现象。从不全面的角度来说，我们现在的发展还是经济单向突进，生态环境、社会发展相对来说显得滞后。因此，未来的发展需要靠全面协调，需要靠新一轮国土空间规划加以解决。我们既要保持区域经济稳增长的作用，同时也要解决区域协调发展所面临的突出问题。

2.国土空间开发程度还有巨大发展空间

总的来看，我国目前国土空间开发程度和发达国家相比还比较低，还有巨大的发展空间。从建设用地占国土面积的比例来看：美国的这一比例是8%，也就是说，美国的国土有8%的面积是建设用地，开发强度比较高；日本的这一比例是28%，当然日本是因为国家面积相对较小，人口也比较密集，因此它的国土建设用地开发密度比较高。那么我国这一比例是多少？2008年，我国国土开发强度达到3.4%，和发达国家相比还有很大的距离。当然，这也体现在我们的工业化和城镇化还处于发展中国家的水平，和发达国家相比还有很大的距离。因此，未来我国国土空间开发的空间非常大。

3.新时代我国区域高质量一体化协调发展新思路已经形成，国土空间规划是其基本内容和保障

未来怎样发展，中国区域经济体系怎样构建？目前，新的战略已经形成，迫切需要国土空间规划加以保障。实际上，国土空间规划也是区域经济高质量一体化协调发展的重要内容和基础。好的国土空间规划对保障区域经济协调发展会起到一定的支持作用。在这一背景下，国土空间规划的重要性日益突出。