提升村级小微权力清单制度的治理绩效

2018年中央1号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》对我国乡村治理体系进行了完善的政策布局，明确提出要推行村级小微权力清单制度。当前，一些地方正稳步推进村级小微权力清单制度，实现了由点到面的拓展。

各地根据本地实际推进村级小微权力清单制度，探索了一些卓有成效的好做法。一是汇总涉及村庄的各项权力，编制小微权力清单。各地的组织、纪检等部门广泛听取干部群众意见，会同农林、民政、国土等涉农职能部门，专题研究村级组织和村干部权力事项，梳理出村级事务权力清单。权力清单基本涵盖包括村级重大事项决策、项目招投标管理、资产资源处置等集体管理事务以及村民宅基地审批、计划生育审核、困难补助申请、土地征用款分配以及村民使用村级印章等便民服务事项。二是制定权力运行规范流程，编织小微权力笼子。明确每项村务工作的事项名称、具体实施的责任主体、权力事项的来由依据、权力运行的操作流程、运行过程的公开公示、违反规定的追究办法等事项，编制各项权力运行的工作规范和流程，形成农村小微权力操作手册，并确认村民享有的一次性告知、限时答复、按时办结等权利。三是强化关键环节监督管理，实行干部违规问责。研究制定农村干部违反廉洁履行职责若干规定责任追究办法、农村集体三资和财务管理责任追究办法、村干部兑现承诺实施办法等制度，规定村干部违反工作纪律，不按照清单流程行使权力的责任追究，为村级小微权力清单制度的贯彻落实提供了监督保障。四是构建“五议决策法”，提升决策的科学性。“五议决策法”是小微权力制度创新的一项核心内容，细化了决策流程：一是提议，即广泛征求和听取村民的意见和建议；二是商议，即根据村党组织的初步意见，组织村“两委”班子成员充分讨论；三是审议，即公示完毕后，村“两委”班子根据征求到的意见，对初步方案进行修订完善，并提交村民代表大会进行审议；四是决议，即召开村民代表大会，并提交经审议的方案，按照清单程序予以决议；五是评议，经公示后，全体村民进行评议监督，通过“五议决策法”，让广大党员与村民代表参与到决策中，保障了村民的知情权、参与权与监督权，提升了决策的科学性。

村级小微权力清单制度解决了当前村级治理中面临的权力不受监督、行使缺少制度化等问题，促进了村庄的有效治理。一是保障了村民民主权利，促进涉农政策进一步落实。小微权力清单制度的“五议决策法”有效动员了村民，使之纳入到民主决策、民主管理中，保障了基层民众的知情权、参与权及监督权。作为小微权力清单制度核心精神的确权，规范了村干部权力，从而在制度上消除了权力行使的模糊空间，推进了各项涉农政策的落实。二是完善了制度体系，加强了村级治理的制度化、规范化。小微权力清单制度全面梳理和严格规范了村级权力，并予以科学分解和流程设计，推进村级事务运作的规范化。明确了村级事务运行流程中的廉政风险点，以条目、图表的形式列举了监督要点，推进了村务监督的规范化。“五议决策法”规定了所有重大事项的决策流程，减少了村两委决策的自由裁量空间，提升了村级决策的科学性。三是优化了村庄内在的权力结构，构造了良好的政治生态。村级小微权力清单厘清了村党支部、村委会、村经济合作社、村务监督委员会、村民会议等各类组织的权力边界，改善了原有职责交叉，边界不清等现象，有效提升了村民代表的地位、作用，拓展了村民对村庄治理的参与路径。如，“五议决策法”明确规定，村庄事务的重大决策需经村民代表的4/5以上同意方能通过，突显了村民代表在村级决策中的重要作用。细化了村务监督委员会权力行使的流程和介入监督节点，突出了村监委的监督功能，改善了以往村监委职能虚化的现象。

小微权力清单制度在其推进中，基于村庄基层的制度结构、经济社会发展水平、人员素质能力的差异和机制本身还有待于进一步完善等因素，也面临着一系列难题。如，决策和事项办理的流程化拉高了村级治理的成本；民众的高认知度与低参与度并存，民众参与的内生动力不足；制度的可持续推进缺乏保障等。进一步完善小微权力清单制度，发挥其在村级治理中的功能，可从以下几个方面予以改进。一是强化分类管理，进一步优化程序。根据与村民利益相关度强弱以及村民参与的重要度对村级事务进行类型划分，结合实际设计不同的决策程序。强利益相关的村级事务，比如征地拆迁、宅基地申请、低保申请、救灾救济款等涉及全体村民利益的村级事务，设计更为民主化、程序化的决策方式。弱利益相关的村级事务，即属于政府自上而下的政策导入事项，因其具体操作有明确规定，可以简化决策程序。通过分类管理，优化流程，从而达到提升村级治理效率的目的。二是加强主体建设，提升村民参与率。构建小微权力清单运作的文化基础。将现代治理文化与基层文化建设有机地结合在一起，增强村组干部的责任意识和民主价值理念。构建村干部激励机制。制定村干部工作津贴和考核现金奖励办法，提升其经济待遇，减少其寻求制外利益的冲动。提升村两委成员政治待遇，充分发挥政治荣誉感对其行为的激励作用。创新村民监督渠道。创新基层民主协商、民主决策的新方式，加强村务公开的力度和规范化，提升村民参与村级事务的积极性。三是采取多种措施，保障制度持续运作。构建“一网一线”的监督体系。“一网”是指综合乡镇职能部门、村监会、群众监管的监督网络，“一线”是指从县纪委到村监会的整个监督链条。畅通村民监督渠道。构建村民向县级纪委相应机构进行申诉的渠道，通过上下联动，纠正不合规行为。创新监督方式及程序。探索自上而下的巡查监督和驻点监督相结合的方式，细化纠错启动、办结程序，并加以制度化、规范化。