鄂振辉：深入推进全面依法治国 实现国家治理体系与国家治理能力现代化（3）

三、党的十八大以来全面依法治国取得的成绩与存在的问题

（一）主要成绩

2014年10月，党的十八届四中全会召开，以习近平同志为核心的党中央全面依法治国顶层设计和战略部署全面展现在世人眼前。党的十八届四中全会《决定》指出，社会主义法治建设“取得历史性成就。目前，中国特色社会主义法律体系已经形成，法治政府建设稳步推进，司法体制不断完善，全社会法治观念明显增强。”党的十九大报告进一步指出，民主法治建设迈出重大步伐。科学立法、严格执法、公正司法、全民守法深入推进，法治国家、法治政府、法治社会建设相互促进，中国特色社会主义法治体系日益完善，全社会法治观念明显增强。国家监察体制改革试点取得实效，行政体制改革、司法体制改革、权力运行制约和监督体系建设有效实施。

我国正处在改革发展的关键时期，要实现改革发展稳定，离不开法治护航；经济社会建设，需要法治保护；百姓平安福祉，靠的是法治守卫。因此党的十八大以来，党中央高位推进全面依法治国。党的十八届四中全会，成为党的历史上首次以全面推进依法治国为主题的中央全会；党中央组建中央全面依法治国委员会，是党的历史上首次设立此类机构。　

2018年3月17日上午，见证过无数次历史性时刻的人民大会堂迎来了人民共和国历史上首次国家领导人宪法宣誓。75字的誓言，凝聚的是依宪治国、依宪执政的庄严承诺。

办好中国的事情，关键在党。党中央印发《中国共产党政法工作条例》，中央全面深化改革领导小组会议审议通过一系列司法体制改革文件，中央全面依法治国委员会加快制定法治国家建设规划……党中央对推进全面依法治国作出顶层设计，确保法治中国建设始终沿着正确方向前进，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。明确全面依法治国221项任务，建立健全督办机制；部署开展法治政府建设示范创建活动，推动法治政府建设率先突破；各地依法治省（区、市）委员会全部完成组建，党领导全面依法治国新的体制机制初步形成。

用“权力清单”和“责任清单”明确政府权力边界，推动“放管服”改革落地见效；加强产权司法保护，营造风清气正的法治化营商环境；法治和德治相得益彰，社会主义核心价值观更加入脑入心......

制定监察法，确保监察体制改革在法治轨道上向纵深发展；政法领域全面深化改革破题开局，司法体制改革向党委政法委、公安、司法行政等政法领域全方位、各环节稳步拓展；2018年印发中央党内法规74部，不断扎紧依规治党的制度笼子；设立最高人民法院国际商事法庭，为“一带一路”建设等提供法治保障；发布新修订的《中国人民解放军预防犯罪工作条例》，完善中国特色军事法治体系，坚持依法治军、从严治军……这是制度层面取得的一些成绩。

“徒法不能以自行。”宪法法律的实施，源于执政党对法治责任的担当。以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系向法治体系提升——由静态的制度体系向囊括立法、执法、司法、守法各环节的动态体系转变，虽是法“律”到法“治”的一字之变，却体现着全面推进依法治国的整体要求，意味着国家治理体系和治理能力的一次重大跃升。

2018年3月11日，十三届全国人大一次会议在人民大会堂举行，高票表决通过宪法修正案，把习近平新时代中国特色社会主义思想等党的十八大以来的理论创新、实践创新、制度创新成果载入宪法，为中华民族伟大复兴提供了根本法治保障。

设立国家宪法日，在全社会弘扬宪法精神；制定国歌法，与已施行的国旗法、国徽法一道，构成落实宪法规定的国家象征与标志重要制度；全国人大常委会首次听取备案审查工作情况报告，5年接受报送备案规范性文件4778件......在党中央领导下，实施宪法制度、加强宪法监督、维护宪法权威摆在全面依法治国突出位置，取得重要进展。

“立善法于天下，则天下治”。法律的制定和修改不仅体现在国家治理层面上，更关乎每个公民的切身利益，体现在对公民权益的维护上。比如个人所得税怎么收，直接影响百姓的“钱袋子”。2018年8月，个人所得税法修改完成，给千家万户送来重大减税利好，被视为个人所得税制改革迈出的坚实一步：不是一刀切的收费，而是按照每个家庭，每个个体的具体情况来进行征收。

法随时变，国家经济社会发展到哪里，立法就跟进到哪里。我们还制定了国家安全法、网络安全法等，坚决维护国家安全与核心利益；颁布国际刑事司法协助法、电影产业促进法等，填补相关领域法律空白；出台外商投资法，助力更高水平对外开放；修改中小企业促进法、预算法、农村土地承包法，推动实现经济高质量发展......一批事关国计民生的法律法规相继落地，为经济社会发展夯实法治基础。

对关系到老百姓直接安全的食品、药品等问题，党中央和国家给予了高度关注，对疫苗管理进行专门立法，解决疫苗管理中存在的突出问题，积极回应社会关切；修改环境保护法、大气污染防治法，出台土壤污染防治法，解决“心肺之痛”，助力打赢蓝天碧水净土保卫战。

立良法，更要谋善治。为保证法律的实施，司法机关必须要公平正义的执法。为保证执法的公平正义，就要建立科学的司法体制，推进司法体制改革向纵深发展，以提高司法的公信力和办案的司法能力，解决制约司法能力、司法公信力效力发挥的体制机制问题。

怎么才能解决呢？采用“让审理者裁判，由裁判者负责”的司法责任制是关键。党的十八大以来，12万多名法官、9万多名检察官遴选入额，优质司法资源充实办案一线。直接由独任法官、合议庭签署的裁判文书达98％以上。谁判案谁负责，入额办案，办案担责，有责追究的司法权运行机制正在形成。

“执行难”直接影响社会公平正义的贯彻，这也是非常令老百姓焦虑的一个问题。2016年，人民法院系统打响“基本解决执行难”战役。2019年3月12日，最高人民法院郑重宣告：“‘基本解决执行难’这一阶段性目标如期实现。”2019年7月14日，中央全面依法治国委员会印发《关于加强综合治理从源头切实解决执行难问题的意见》，向“切实解决执行难”目标迈进，使得司法效率得到大幅提升。

同时，延续了半个多世纪的劳教制度被废除了。人民群众打官司难的问题，通过立案登记制也解决了。检察机关开展公益诉讼，更好维护公共利益。居住证改革让两亿非户籍人口在居住地“扎根”。为防止干预办案，我们筑起了防范权力干预司法的“防火墙”“高压线”，党内有法规，法院内部也有一些具体的制度。以审判为中心的刑事诉讼制度改革守牢防范冤错案件的底线，冤假错案数量降低。这些都是发生在我们身边能够切实感受到的和群众利益密切相关的事情。

我们发挥法律、法治的保障引领作用，是要保障什么呢？就是保障经济高质量发展。“法治是最好的营商环境”——中央全面依法治国委员会第二次会议上，习近平总书记深刻阐述了这一重要论断。2018年5月31日，最高人民法院第一法庭上，随着审判长孙华璞敲响法槌，物美集团创始人张文中迎来了期待多年的无罪判决。这是对民营经济保护的一个典型案例。

为加强对知识产权的保护和运用，我们设立了知识产权法院，进一步健全技术创新激励机制。为充分发挥司法在推动网络经济创新发展、保障网络安全、构建互联网治理体系方面的职能和作用，又增设了互联网法院。首次以中央名义出台完善产权保护制度，依法保护产权的顶层设计，进一步推进产权保护法制化，对采取强制措施更加严格规范，依靠法治平等保护各类市场主体的产权，也就是保护社会生产力。

法治政府建设取得重大成绩。制定了《重大行政决策程序暂行条例》，满足依法治国迫切需要；省市县三级政府部门权力和责任清单均已向社会公布，实现政府管理模式的重大变革；打造“宽进、快办、严管、便民、公开”的审批服务模式，用行政权力的“减法”换取市场活力的“乘法”，国务院部门累计取消行政审批事项超过600项......使得法治政府建设深入推进。

公平正义暖人心：坚持法治建设以人民为中心，用法治保障和增进人民福祉，让亿万百姓有更多获得感幸福感安全感。扫黑除恶就是一个有力例证，为百姓生活创造了安居乐业的环境。

正如习近平总书记深刻指出的：“要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到依法治国全过程”。因此法治中国建设要以人民为中心，聚焦群众所急、所盼、所需的问题，如食品、药品领域的安全问题。从办理身份证到机动车年检，从寻求法律服务到反映自身诉求，百姓身边“点滴事”，直接影响亿万群众对法治建设的切身感受。人民法院打造“一站式”多元解纷机制和诉讼服务中心，四级检察院同步完善实体、热线、网络三大平台提供一站式服务，公安机关持续推出驾照全国“一证通考”等一系列便民举措，司法行政机关推动公证服务“最多跑一次”，多地信访部门窗口从“隔墙喊”变“坐下谈”......党的十八大以来，一项项呼应民生需求、顺应时代发展的法治建设“暖心”举措，正在中国大地上不断涌现。

党的十八大以来，国家也非常重视普法教育。从设立国家宪法日到开展宪法宣传周，从学龄儿童到耄耋老人，从机关、乡村、社区、学校到网站、微博、微信、客户端，一个人人参与法治建设、全社会大普法的格局正在加速形成。办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治理念，正在全社会春风化雨、沁人心田。

以上是党的十八大以来，我们国家实施全面依法治国取得的一些令人瞩目的成绩。同时我们也不能否认，在这一过程当中依然还存在着问题。

（二）存在的问题

党的十八届四中全会《决定》指出，法治建设的问题主要表现为：有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出；有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重，执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在，执法司法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出，群众对执法司法不公和腐败问题反映强烈；部分社会成员尊法信法守法用法、依法维权意识不强，一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强、能力不足，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在。

以“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的社会主义法治新十六字方针为评判标准，我们的法治建设主要存在以下问题：

1.立法数量不足、质量不够高

以前我们认为自己国家的立法已经比较完备了，但是看一看周边国家和西方发达国家，印度是700多部法律，德国是1000多部，韩国就更多了，有2000多部，而我们国家目前由全国人大常委会通过的法律是276部左右，可见我们的法律数量是严重不足的。将来我们的立法工作要把这个短板给补上。

从法律整体观察，立法简单概括，操作性不强的问题仍比较突出。在立法质量上，我们跟党的十九大报告强调的“以良法促进发展、保障善治”要求还有一定的距离。有些法律没有达到良法的标准。什么叫良法呢？就是具备公开、明确、稳定、可预期、无内在矛盾、可遵循、具有同一性、不溯及既往等品质之法。如若达不到这个标准，有时候就会使得可遵循的基本要求很难做到，导致法律的执行力被大大降低。

随着中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。良法善治，应该是美好生活的基础和前提。我们必须认识到良法促进发展、推动繁荣的作用，进而提高对新时代良法需求的认识。从良法的标准衡量，有些法律还存在规定不够明确，针对性、可操作性不高等问题。在立法技术方面，还存在诸如对关键概念缺乏界定、新旧法律规则如何适用规定不明、法律语言精雕细刻不够等问题，影响了法律规定的明确性。实践中“各依各法”“依法打架”现象没有根本性改善，法律之间，甚至同一法律的不同规定之间，程度不同地存在规定不统一的问题。这些都是接下来我们要在立法层面上加以改进的。

2.选择性执法

何谓选择性执法？选择性执法主要包括选择执法依据、选择执法对象、选择执法形式、选择执法时间、选择执法强度等。 

选择性执法首先指选择执法依据。法律法规规章，哪个对自己有利就执行哪个。典型表现就是“黑头的（法规）不如红头的（文件）、红头的不如白头的（领导批示）”。一般而言，越是级别低的，体现的地方部门利益越多，因此执行的时候有越是高阶位的法律越不去选，越是阶位低的法律越去选的情况发生。

第二是选择执法对象、形式、时间、强度。我国法治化推进过程中，选择性执法这一执法方式至今没有得到彻底改变。在推进法制化进程中，执法应该是稳定、常规的。选择性执法将本应履行、不能放弃的职责、公权力视同可以行使、可以放弃，甚至可以交换的私权力，随意、恣意执法，权力商品化，造成法律适用的不公，增加了市场环境的不可预期，降低了违法的成本，减损了法律的实效，破坏了法律的权威，使法律失信于民。其结果往往不是“优胜劣汰”，而是“劣胜优汰”。因此选择性执法是我们目前应该重视、着重解决的问题。

3.司法不公

在司法实践中，突破法律、选择性适用法律、以伦理道德判案的现象并不少见。有些司法机构以上诉率、上访率的高低作为衡量司法优劣的尺度。法官为了减少上诉上访，个案判决往往突破以事实为根据、以法律为准绳的基本原则，“息事宁人”“摆平当事人”，服务于少上访这一所谓地方稳定的“大局”，有时甚至“拿钱买平安”。

这是对司法公平公正的极大损害。

习近平总书记在党的十八届中央政治局第四次集体学习时的讲话中指出：“群众反映，现在一个案件，无论是民事案件，还是刑事案件，不托人情、找关系的是少数。尤其是到了法院审判环节，请客送礼、打招呼、批条子的情况很严重。现在常有一些‘捞人’的事，声称可以摆平什么腐败案件、操作改变死刑判决，要价很高，有的高达几百万元。是不是有这样的事？这些钱花到哪里去了？得好处的有多少人、多少环节？这不就是说花钱可以免罪、花钱可以买命吗？有的司法人员吃了原告吃被告，两头拿好处。这样的案例影响很坏！群众反映强烈。”在《严格执法，公正执法》一文中，习近平总书记更是指出：“有的政法机关和干警执法随意性大，粗放执法、变通执法、越权执法比较突出，要么有案不立、有罪不究，要么违规立案、越权管辖；有的滥用强制措施，侵犯公民合法权益；有的办关系案、人情案、金钱案，甚至徇私舞弊、贪赃枉法；等等。”

4.一些比较普遍的违法现象

诸如中国式过马路、私搭乱建、私自摆摊设点、职业医闹、职业上访人、票贩子、号贩子、坑蒙拐骗、欺诈敲诈……所暴露的问题就是公众违法现象的普遍。正如有人总结的，当下的中国，大家都希望别人守法，但并不要求自己守法，总担心自己守法会吃亏。当然这不是指所有的人，而是有一部分人是这样。

毫无疑问，公众普遍违法是无法支撑起法治中国建设的。尤其是个别老百姓并不总是要求依法行政、依法办事，而是在依法行政、依法判决对其有利时要求依法，而当依法办事对其不利时往往会选择上访、闹访、甚至暴力手段等非正常手段要求满足其合理或者不合理要求。也就是说存在一种对别人要依法办事，对自己要网开一面的心理。基于此，现阶段要达到全民守法还是比较困难的，必须要把这种非正确的意识逐渐克服、摒弃掉。

要提高公民的法治意识还有漫长的路要走，这就要求我们的领导干部好好发挥上行下效的作用。官员自身要守法，如果官员说话不算话，没有诚信，不把法律当回事，那么让老百姓树立起法律意识是很困难的。民以吏为师，官员的表率作用在全民守法过程中起着非常重要的作用。