改革公共财政 提高治理能力（4）

总之，真正的问责应致力于四项改革：定期报告，定期解释，权威性的裁决，奖罚分明，四个方面应融为一体。

（三）基于透明度原则改革公共财政

第一，要提高公共财政帐目的透明度。公共帐目就是收入、支出、债务及资产。收入层面，所有的收入都要报告，不管是预算内的还是预算外的。支出层面，税收支出、贷款和贷款担保也要进行报告，而且有标准化的报告制度。资产层面，政府资产的总量、原价或者价值、结构，这些资产在何处，由哪些部门管理等，都要透明。

第二，要提高预算制定与预算执行的透明度。在预算制定的过程中，至少有一项要增强公开性和透明度，即预算制定所依赖的那个假设。制定（收入、支出）预算要依赖一系列的参数假设，比如明年的增长率是多少、物价指数是多少、利率是多少、汇率是多少、工资率会增长多少等，这些叫做经济参数和财政参数。通过这些参数，我们才能准确了解收入预算、支出预算是否可靠。如果不公布这些预算制定的参数，那么透明度就会受影响。

另外，有哪些预算执行方面的透明度要提高？预算执行我们现在强调的是支出进度，但是在预算执行过程中还有一个工作进度。预算不仅仅是为了花钱，它还要约束和引导各部门完成规定的工作量，达到规定的绩效目标。因此，要增进业务层面（事务层面）的支出进度的透明度。

第三，要提高财政实体的角色和责任的透明度。各级政府、各部门都要高度重视在预决算报告里，是否讲清楚本部门下属单位有哪些、与哪些单位有财政拨款、与哪些单位有股本注资、与哪些地方有投资，其中包括国有企业、平台、政策性金融机构、事业单位。这些财政实体内部有复杂的财务关系，而这些财政实体担负着履行怎样的职责、相互之间财政往来如何等透明度还不够。

第四，要进一步增强中期财政规划的公开性和透明度。在目前的中期财政规划里，未来三年的财政支出还没有明确的区分资本支出和经常支出，应该增强此方面的透明度。资本支出在会计上记录为资产，经常支出在会计上不形成资产，通常作为附庸处理，比如公路维护、运营支出。现在我们虽然有经常支出和资本支出的术语，但是还没有对其的准确定义，这就造成了诸多问题。比如，某地方政府或者部门规定了明年或者未来三年的投资，假设投资是一个亿，那么投资一个亿需要配套多少经常支出，这些经常支出的资金落实了没有，我们现在在制定预算、投资计划时基本上没有考虑到，这就造成很多后果：这些项目通过了财政投资评审，发改委也确定了，但其配套资金没有落实，但该项目却很可能进入预算，这样预算规模就人为扩大了。另外，有一些项目进入预算以后，项目动工了，突然发现项目需要的配套资金一时没有着落，在最坏的情况下，这就可能造成项目的中断；在较好的情况下，项目也会拖延、超出预算。另外，经常支出在项目的运营阶段也很重要，投资项目一旦投入运营，其维护运营成本其实很高，但是我们在编制项目预算的时候经常忽视它。

总之， 各级政府、各部门在制定中期财政规划时，最有价值的一项改革内容，就是要清楚地筹划或滚动编制未来一至三年的资本支出和经常支出，而且两者之间要形成合理的比例关系。目前，我们的中期财政规划编制是按照项目支出与基本支出这两种分类来编制的。这两种分类与部门预算是一致的，但是没有瞄准支出管理的关键。支出管理的关键目标是绩效，要保证绩效，就要保证资本支出和经常支出的匹配。

（四）基于预见性原则改革公共财政

预见性的基本含义是提前预知以减少不确定性，其涉及两个基本方面，即法律法规与资源流量的预见性。预见性原则下的公共财政改革有六个重点：

第一，全面的财政立法：税收、预算、政府间财政关系、国库、政府会计、审计、政府财务报告乃至财政绩效管理，均应基于法律。处理公共财政，应尽可能在法律的基础上进行，现在我们已经提出税收法定，其实预算也有法定。预算法定、税收法定不够，国库还得有国库立法。国库是一项非常关键的公共财政职能，必须有国库法。另外，政府间财政关系也必须要有法。当然，我们一直在推进这方面的立法工作，这项工作十分重要，比如发生“上有政策、下有对策”的情况，如果不能通过法律框架去解决，其他的途径也不会有效果。比如：转移支付必须有一个法律基础，法律上不能规定得太细，但是一定要规定得很清楚，尽量减少自由裁量。专项转移支付与一般性转移支付在法律上应该怎么处理，我们应该深入思考，尤其是法定支出该怎么处理。法定支出应该通过《预算法》来规定，而不应该通过部门法律来规定。

第二，“文山会海治理”应逐步转换为“预算治理”。现在好多地方普遍反映下发的行政文件太多，这与我们不太重视预算的编制有关。如果我们在预算的编制阶段，投入足够的精力去编制预算，人大精心地审查预算，审查以后不轻易进行调整，这样一来“文山会海”会大幅减少。“文山会海”的关键问题是透明度、预见性不够，要增强预见性的改革。减少“文山会海”，要下大力气提高预算编制的质量和预算审查的质量，减少预算执行过程中的调整。

第三，转移支付的改革应该尽量采取客观的方法。我的建议是转移支付的资金全部集中在财政部门，由财政部逐级下达到省一级财政部门，省一级财政部门再下达到下一级财政部门。各级政府、各部门无须向上级各部门申请转移支付，只需与财政部门打交道，这个问题就可以解决。同时，无论是一般性转移支付还是专项转移支付，都集中到财政部门。而专项转移支付分配的依据不应该是协商谈判，尽可能根据人口、文盲率、婴儿死亡率等客观指标去制定和分配转移支付，减少人为操纵。另外，转移支付尽量要延伸到未来三年，这样接受这项转移支付的地方政府就可以提前三年做出规划，地方的治理能力才能得到真正的提高。当然，准确测算是不可能的，但是至少可以测算一个底线。

第四，改革财政地方税。地方财政和中央财政都是国家财政的有机组成部分，地方财政主要关心三件事情：一是我有多少钱可花；二是我可以自由支配的钱是多少；三是这些钱何时到帐。财政更多地关切这三项，地方税改革才能真正走上正轨。

（五）基于公共参与原则改革公共财政

基于公共参与原则推动财政改革主要包含三个方面的内容：

第一，要努力增强人大代表的参与，特别是基层人大代表要经常深入社区、深入基层、深入民众，了解当地民众或社会其他方面对政府预算安排的迫切期待是什么，然后把这些迫切的期待转成预算提案。

第二，预算制定的协商民主。在预算制定的过程中要鼓励应用协商民主机制。事前、事中和事后的协商民主都是非常重要的，涉及所有的人、事需与所有人或其代表协商。

第三，加强绩效评价中的协商民主。现在我们的绩效评价已在全国范围内普遍开展起来，这是好事，但是里面的问题也不少。应该把协商民主机制引入到绩效评价中去。归根结底，政府的支出有没有绩效还要看人民群众。人民群众对支出的结果表示认同，这就是最大的绩效；反之，如果认同程度不高，那就说明我们的工作还需要改进。所以，在绩效评价方面，我们应用协商民主的空间还非常大。

（据宣讲家网站报告录音整理

责任编辑：婧雅）