改革公共财政 提高治理能力（3）

（一）基于法定授权原则改革公共财政

法定授权主要是指人民代表大会及其相关机构对预算、决算的正式批准，那么在这项原则下，当前要做哪些改革呢？第一个是形式层面的改革，第二个是实质层面的改革，即加强人大对预决算的形式性审查与实质性审查。

1.加强形式性预决算审查。形式性审查的基本要求是“不留死角”，涉及五项重点改革：

第一，要全面审查收入、支出、债务甚至资产。形式性审查不能有未经人大审查和批准的收入、支出、债务以及资产，这叫预决算审查的全面性。收入审查包括税收收入、非税收入。支出审查包括直接支出与税收支出（税收减免）、政府贷款和贷款担保。各级政府每年都会有规模不小的税收减免，这些税收减免与优惠其实也是一种特定类型的支出。债务审查不仅包括常规债务，还包括隐性负债。现在隐性负债在许多地方的规模甚至比直接债务或显性债务的大。另外，资产也要进行全面的审查。

第二，政府汇总的预算、部门预算以及部门所属单位预算均应审查。预算有两个层次，一个是政府整体汇总的预算，一个是部门预算及部门所属单位预算。如果只审查一个部门汇总的预算，而不独立审查这个部门下属单位的预算，那么从形式上审核的范围就不全面。

第三，审查应区分三个层次：总量、结构和单项。总量审查主要审查各级政府、各部门的收入支出总量、债务总量是否恰当。结构审查主要强调支出结构是否能够准确反映政府的政策重点、国家战略的优先性。也就是说，一定要好好审查支出的宝贵、稀缺资源是否集中在最紧要、社会优先级最高的用途上，特别是在财政困难有所加剧的背景下，如何优化支出结构，把资金集中在最紧要的地方。单项审查就是对每一项的支出进行审查。这项审查最基本的要求就是人大代表或者专业的机构对项目特别是各级政府、各个部门重大支出项目进行单独的审查。

第四，要审查预算和决算文件的质量。这一点经常被忽视，现在许多地方还反映预算看不懂，甚至专业人士也反应看不懂，这就有一个关键的问题：我们的预算、决算报告该怎么编？预算、决算报告是不是有利于人大进行审查？说简单一点，我们的预决算报告需要进行深入改革以便于人大审查，应以让普通人也能看得懂的方式去编制。目前我们在预决算文件如何编得更好、如何让民众也看得懂、如何让人大代表易于审查方面还有很多的工作要做。

第五，加强财务诚实性审查。各级政府、各部门要确保在预算决算报告里面的财政数据真实可信，经得起检验、推敲，尤其不应该弄虚作假，这叫财务诚实原则。如果数据质量不高，甚至是假数据，那么整个预算决算报告的价值就会令人质疑。

2.加强实质性预决算审查。实质性审查的基本要求是确保预决算的质量，涉及四个方面：

第一，要审查政策目标。纳入预算的政策目标必须清晰准确且最好能加以量化。这些政策目标一定是积极的，同时又是切实可行的。最近几年中央出台了文件，要把预决算审查的重点转向支出预算和政策拓展，因此我们也要做出回应。

第二，要审查绩效目标。政策目标要能够转换为绩效目标，比如土壤保护这项政策，改善土壤的质量是政策目标，相应的绩效目标就要与此政策目标联系起来，绩效目标应该瞄准减少土壤中的重金属含量、农药化肥残留等。同时，审查绩效目标也要与政策目标紧密衔接。

第三，要审查成本。政策目标和绩效目标究竟需要花多少钱、成本是多少，都要进行实质性审查。

第四，要审查与去年同期相比，同样的政策目标和绩效目标节约了多少资金和成本。资金节约是按照现收现付制去测量，成本节约是按照权责发生制去测量。各级政府、各部门在预决算报告里要明确，完成同样的政策目标和绩效目标要节约的资金是多少，我们把它称作节约红利。

综上所述，基于法定授权原则的财政改革，在形式层面的审查主要是“不留死角”，实质性审查强调的是审查预算是否能够有效地约束和引导预算单位的财政活动。各级人大一定要制定两项改革议程，一项是形式性审查，另一项是实质性审查。如果审查留下许多死角、盲区，则为形式性审查不到位；如果审查批准的预算对预算单位执行预算不能够形成有效的约束和引导，则为实质性审查不到位。除此之外，预决算的审查也不仅仅是人大的职责，现在许多地方都实行财政一审、政府二审、单位三审、人大终审。无论是党委政府、财政还是人大，都应该在提高预决算审查质量方面给予更多的关注和重视，应该努力提高这方面的专业能力。

（二）基于受托责任原则改革公共财政

各级政府、各部门、各单位都应该对资金的来源、资金的使用承担合规性责任和绩效责任。但是究竟怎么样才叫承担责任？我们需要回答的就是问责制该怎么构建。无关痛痒的问责不是真正的问责，真正的问责是能够追究责任的问责——根据合规性责任与绩效责任的履行情况，实施相应的奖罚，即奖罚分明的问责。新《预算法》有很多财政违规的处罚条例，那么这些条例、制度怎么去落实，怎么把它变成真正的问责？我有四个方面的改革建议：

第一，改革报告机制。各级政府、各部门、各单位应定期或经常性地向人大和审计部门提供相关的财政报告，不仅仅是年度和半年度报告，还要有日常层面的报告。报告应包含政府或者部门、单位资金的来源、使用是否合规，是否有绩效。人大和审计部门可以对提供的报告进行审查，做出判断，此为改进报告制度。此报告制度一定要标准化，让人大、审计部门、专业人士，甚至普通公民都能看得到、看得懂。

第二，改革解释机制。如果人大代表或其他专业机构在审计各部门、各级政府提交的财政报告中，发现有问题需要弄清楚，他们就会请相关人士来进行解释，这种解释制度也应该加强，尤其是各部门、各单位的负责人，应该经常性的向本级人大和审计部门解释自己支出行为的正当性，解释自己履行合规性责任和绩效责任的情况。现在我们的做法是被动的，可能是年度、半年度进行审计，或者要等审计部门告知审计。

第三，改革裁决机制。人大和审计部门对各部门负责人或者相关人士做出的解释，要有能力做出裁决：裁决是否违规、违规的性质、违规的程度以及应该受到怎样的惩罚，因此必须要有一个良好的裁决机制。

第四，改革惩罚机制。根据权威性的裁决结果，一定要有相应的惩罚机制。我们现在确实有惩罚的条款，但是具体怎么落实，还有很多的工作要做。