改革公共财政 提高治理能力

财政改革一直是改革的重头戏，特别是2013年党的十八届三中全会的决定公布以来，财政改革的力度明显加大。最近几年，中央出台了很多关于财政改革的文件，2019年的中央经济工作会议对财政改革也提出了新要求，在此背景下，财政改革的重要性前所未有地凸显出来。财政改革不是一项孤立的改革，需要与提高治理能力的改革结合起来。中央对提高治理能力一直高度重视，党的十九届四中全会再次强调了推进国家治理体系和治理能力现代化，在此情况下，财政如何促进治理能力、治理绩效的提高，也比过去任何时候都显得更加重要。

一、财政改革要遵循的五项基本原则

治理分为两种类型，一种是好的治理，一种是不好的治理。好的治理我们称作“良治”，良治一般要遵循五项基本原则。

（一）法定授权

所谓法定授权，指的是人民代表大会对政府征集收入、举借债务和开支公款的正式批准，这个正式批准在我国体制下讲的就是两会期间对预算的正式表决和批准。预算包含了收入、支出以及债务。为什么是法定呢？因为人民代表大会是中国最高的权力机关。最高权力机关代表人民的意志和意愿，对政府征集收入、开支公款和举借债务予以正式批准，是我们的财政改革要遵循的第一项基本的良治原则。

（二）受托责任

各级政府、各部门、各预算单位对自己拿钱、花钱要承担财政责任，从根本上讲，这是人民托付给政府的责任。这个责任有两种形式：第一种是合规性责任，也就是说拿钱、花钱、举债要遵循相关的法律法规，不能逾越。第二种是绩效责任，拿钱花钱不仅要合规，还得有绩效，就是花钱的结果要让人民群众感到满意。所以，受托责任是人民托付给政府的责任，从财政上来讲同时包括了合规性责任和绩效责任。政府部门和预算单位都要清楚理解并且切实履行这两项责任。

（三）透明度

透明度主要指财政信息要充分公开，而且要让信息的使用者能够理解。透明度高于公开性。透明不仅要求公开，还要求这些信息能够让信息使用者看得懂，看得及时。我国的法律法规规定了一系列的保密事项，透明度原则就是要求在保密事项之外，其他财政信息都要公开。公开不仅是在内部公开，在外部也要公开。内部公开是指部门内部之间信息要充分公开，党委、政府、人大、财政部门以及各预算单位之间的公开就叫内部公开。

透明度涉及到两个方面，内部的透明度和外部的透明度。透明度原则更加重视的是外部，即是向社会和公众公开相关的财政信息。那么，哪些信息要公开且透明呢？主要有四个方面：

第一个方面，财政账目（收入、支出、债务以及财政变量的分类信息）要公开。收入的总额、收入的构成、支出的总额、支出的构成、债务的总额、债务的构成等都要公开。除此以外，公开的财政账目还包括政府资产，各级政府、各部门及其下属单位负责管理的公共资产，资产的总量、资产的结构以及其他相关信息都要公开。

第二个方面，预算制定和执行的过程要公开。预算是如何编制出来的，各级人大批准后的预算执行得怎么样，这种公开是程序层面的公开。

第三个方面，财政政策的筹划要公开。这主要涉及到了中期财政规划，根据《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》，我国从2015年起，实行中期财政规划管理，由财政部门会同各部门研究编制三年滚动财政规划，对未来三年重大财政收支情况进行分析预测，对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目，研究政策目标、运行机制和评价办法，通过逐年更新滚动管理，强化财政规划对年度预算的约束性，有利于通过深化改革解决上述问题，实现财政可持续发展，也有利于充分发挥财政职能作用，促进经济结构调整和发展方式转变。中期财政规划引导和约束预算编制，年度预算的编制也要与中期财政规划相衔接。

第四个方面，财政实体的角色和责任要公开。各级政府都有相应的财政实体，除预算单位以外，财政实体的范围还涉及国有企业、政府投融资平台以及政府控制的其他实体，比如各种各样的公益、事业单位，只要这些单位有资金往来，都应该被看作是财政实体。在财政上，资金往来，例如补贴、注资、贷款担保或者拖欠，都涉及到财政实体之间的财务关系，这些财务关系要澄清。另外，这些预算单位扮演怎样的角色也要澄清。

（四）预见性

预见性原则指要有前瞻性、计划性。预见性在财政改革上非常重要，在治理层面也非常重要，无论是一个单位、一个部门，还是一级政府，对未来要做什么、如何做以及有多少钱可花都要保持充分的预见性。什么叫做没有预见性呢？举个简单的例子，上级财政转移支付给多少、什么时候给、资金什么时候到位，这些问题如果不能提前确定，也就是没有收入的预见性，那又怎么制定未来的规划呢？同样的道理，支出层面也要有预见性，债务也要有预见性，这种类型的预见性叫做资源的预见性。也就是说，每一个预算单位，每一级政府、部门都要能够提前预见到至少两个方面的资源流量：一是有多少钱可花，二是需要花多少钱。投资计划、预算制定、中期财政规划，乃至整个经济社会发展计划的制定都依赖这种资源流量的预见性。如果我们对未来一到三年到底有多少钱可花、需要花多少钱没有基本的预见性，那么我们的治理能力不可能很高。除了资源层面以外，预见性还涉及到法律法规。法律预见性比较高，法规的预见性比较低。如果行政部门经常临时出台政策，说明预见性不够。所以我们一定要记住，法律法规要提前公布，广而告之，而且法律法规之间要统一解释，避免冲突和矛