加快构建应急管理财政政策体系

应急管理是人类社会发展面临的共同挑战。进入新世纪以来，全球应急突发事件频繁发生。突发公共新冠肺炎疫情发生后，各级财政及时出台一系列财税政策措施，对加强重点防控物资保障供应，强化医务人员激励保障，对企业和个人给予税收优惠，支持加快恢复生产生活秩序，政策效应日趋显现。事件高频次、大规模发生，影响范围广，破坏程度重。健全完善财政政策支持有效预防、科学处置和灾后恢复重建，成为全球经济社会发展共同面对的一个重要课题。

应急管理制度建设必须挺在事件前面。我国构建的应急管理制度体系，从程序上解决了应急管理的法律依据，从实践上将不确定性转化为确定性，从组织上解决了应急管理权责划分，从操作上解决了应急管理事前、事中、事后阶段性工作机制。而财政政策是应急管理的“硬核”，应急管理属于政府兜底的基本公共服务。履行“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护”等政府职责时，厘清政府与市场边界，充分发挥财政作为国家治理的基础和重要支柱在应急管理中的职能作用，大力提供公共产品和公共服务有效供给，这是社会稳定的“防护网”。

目前，财政政策应对突发事件，规避政策安排“碎片化”风险，增强法制性、科学性、系统性、精准性和有效性，降低政策制度交易成本等方面，尚存在一些不足和短板。其一，事权与支出责任划分模糊削弱了应急管理能力。政府之间、部门之间应急管理事权与支出责任不清晰。如患者救治费、医务人员补助、科研攻关等支出，虽明确了中央与地方负担比例，但是事权划分不够细化。其二，轻事前预防、重事后投入格局亟待调整。初步统计，应急安全预防性支出与事后处置支出比例是1∶5，即预防性支出1元钱所能达到的效果相当于事后处置支出5元钱的效果，说明事前预防支出比事后处置支出更具效率。目前，事发应急响应支出占比高，事前预防性支出较少，难以发挥应急财政政策效能。一些地方为了“保工资、保运转、保民生”，年初较少安排预备费和预防性公共支出。其三，应急管理项目支出绩效目标缺失。全面实施预算绩效管理政策落实不到位，应急项目支出没有编制绩效目标，不利于事后开展绩效评价。其四，应急捐赠物资、储备物资管理制度存在短板。应急捐赠物资和储备物资，因到达时间不确定，数额无法预估，造成受赠慢、乱发放、强征用等现象，应急管理物资统筹集中管理的问题迫切需要加以解决。其五，突发事件应急管理资金动态监管偏弱。应急资金分配时缺少项目支出可行性分析，一些部门和地方“重分配过程、轻使用结果”，专款专用监管缺位，未构建程序性的内控监管机制，难以杜绝损失浪费现象。

因此，应加快构建应急管理财政政策体系，推进应急管理依法依规、科学有序、精准有效。

第一，全力支持应急管理能力建设。廓清事权与支出责任，明晰突发事件预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建四个阶段政府间、部门间的事权与支出责任，夯实应急管理的“硬核”基础。强化政策保障能力，研究国内外突发事件应急管理财政政策成效与教训，剖析单一财政政策与财政政策组合利弊，建构科学高效的应急管理“政策池”，按事件等级相机选择政策工具组合。提高政策执行力，支持运用大数据、智能化等技术，建立应对突发事件联合作战信息化平台，不折不扣落实阶段性财政政策。

第二，研究设立国家应急管理基金。参照科技、文化、农业、政企合作、融资担保等基金设立模式，着眼“补短板”考虑，研究设立国家应急管理基金。多元筹措资本金，中央和地方从每年财政收入增量中按一定比例划拨，亦可引入国际国内金融资本、社会资本、私人资本入股，中央设立母基金，各省设立子基金。组建股份公司，按照相关法律规定，组建应急管理基金股份有限公司，各省设立分公司，隶属财政部，实施垂直管理。实行市场化运作，正常年景通过市场化运作实现保值增值，偶遇突发事件年度则集中发力，以解决千头万绪的应急之需。改变通过预备费、预算稳定调节基金应对突发事件支出，避免“现上轿，现扎耳朵眼”。降低制度交易成本，设立专用基金应对突发事件，可以避免“临时找钱”“突击花钱”“九龙治水”无序行为，减轻产出效率低、透明度差、公信力弱的风险隐忧。

第三，完善应急管理经费预算安排。探索构建应急管理预算支出框架。一是加大预防性投入。实行“大专项+任务清单”模式，将包括捐赠资金在内的所有资金纳入预算管理，设置“一个进口”“一个出口”统筹管理，增强早发现、早报告、早处置的稳定预期。二是调整预备费提取比例。探讨提高预备费提取比例的可行性，可以扩大1个百分点。对当年预备费、预算稳定调节基金结余，原则上不再用于当年一般性预算支出，允许将其结转到下年继续滚存使用。三是拓宽资金筹措范围。出台PPP应急管理制度、增发国债或专项债等，创新公共产品或公共服务“多元供给机制”，严格预算执行和动态监管，纾解“紧平衡”收支矛盾。

第四，严格突发事件支出全面绩效管理。树立用绩效对冲风险的意识，应急条件下的绩效管理就是遏制风险蔓延，应急支出绩效目标就是对冲公共风险，防止衍生风险等导致的浪费。差别化设计绩效目标，建立应急管理财政专家库，广泛吸收行业专家智慧建言。区别层级政府、不同区域设计差别化绩效目标和指标，要聚焦精准性、时效性、公平性和公正性。加强政策绩效评价，强化对基层政府政策绩效评价，评价政策是否及时到位，补助政策是否合理，政策是否公开透明，政策是否达到预期产出效果。捐赠物资统筹集中管理，实施一个单位归口管理制度。

第五，完善应急财产征用补偿制度。一是健全征用补偿规范。完善应急物资征用决定书、送达征用决定书、办理征用物资交接、财产返还程序、及时实施补偿和补偿结果公示制度。二是制定征用补偿标准。按照“分类管理、科学核定、市场为主”等原则，制定补偿方式，出台补偿标准。三是完善风险分担机制。健全政府、企业、个人财产征用风险分担机制和补偿核查制度，以减少道德风险进一步提高政府公信力。