以制度优势提升应急效能（3）

下面，我们来看一下中外应急管理比较。

首先，从应急管理发展脉络来看。中国的应急管理包括安全生产、灾害管理、社会安全事件应对以及公共卫生突发事件的应对。国外的应急管理发展脉络跟我们不一样。西方国家的安全生产不在应急管理范畴之内，而安全生产已经成为我国应急管理的一个非常重要的内容。这是中外应急管理非常明显的不同。比如，美国的安全生产工作不在其应急管理部门之内。当一个企业发生突发事件，并且外溢到企业围墙之外而产生严重社会影响时，应急管理部门才会予以协助或者进行干预。西方国家还有一个非常重要的应急管理支脉，就是民防。第一次世界大战后，人类社会把高技术应用到战争领域，大规模空袭成为战争双方共同关注的一个焦点，大家都在思考如何进行有效的城市反攻。以英国为代表的西方国家开发出民防体系，也就是如何调动民间力量削减战争影响。国际民防组织有一个非常重要的职责，就是防灾，进行人道主义救援。今天俄罗斯的紧急情况部，里面有一大批民防部队，民防部队加消防部队，就变成俄罗斯的紧急情况部的主要救援力量，而我国的人防力量主要是归中央军委进行管理，它和西方有着很大的差别。

其次，从应急体制变革来看。西方国家应急管理体制的变革都是被动的变革。美国之所以成立联邦应急管理署，是因为1979年美国三里岛核电站核事故的发生，这是事后人们所进行的一种补救性行为。世界上其他国家应急体制的变革，也会表现出事件驱动的明显特征。比如，韩国“世越”号沉船事件发生后，韩国对应急管理体制也进行了变革，提出要建立控制各类突发事件、确保公共安全的控制闸。我国在突发事件发生后，会对突发事件的教训进行深刻反思，认真总结，再推动体制变迁。可以说，突发事件是我国体制创新的一个非常重要的焦点事件，它为我国体制创新开启了机会之窗。与此同时，我们也看到，中国共产党人有着非常强大的理论自觉和创新能力。也就是说，我们有着非常强烈的主动求变的愿望。比如，2018年我国成立应急管理部，就是因为我们看到了一系列安全形势变化之后，对突发事件及其风险积极应对而做出的重要选择。

三、“中国之治”的制度“密码”与深化应急管理改革

党的十九届四中全会系统总结了我国国家制度和国家治理体系具有13个方面的显著优势，这13个方面的显著优势也是“中国之治”的制度“密码”。

第一，坚持党的集中统一领导。

坚持党的集中统一领导，这对于我们继续完善应急管理体系，进一步创新和推动应急管理变革，具有非常重要的意义。随着人类社会从工业社会迈向后工业社会，我们面对的突发事件及其风险越来越具有高度的复杂性和不确定性，甚至还具有高度的跨界性和新奇性，它挑战着人们在工业社会形成的依靠科层制组织应对突发事件所积累的一些经验。也就是说，旧有的经验在今天遭遇了挑战，我们拿着一张“旧船票”，可能已经登不上今天的新的时代客船了。实际上，这一问题不仅中国会面临，西方发达国家也会面临。

我认为，突发事件及其风险的扩散是没有边界的，它经常会从横向和纵向两个方面去突破科层制组织所设立的职责边界。比如，在应对突发事件时要分类管理，按照突发事件的不同类型确立相应的应急主体，落实主体责任。但是，我们今天面对的复杂的突发事件往往是跨越部门界限的，需要各个部门协同加以应对，这是从横向上来看。从纵向上来看，叫分级负责，我们把自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分成特别重大、重大、较大和一般四个层次，分别确立了不同层级的响应主体。此外，我们用不同颜色去表示不同等级的突发事件，特别重大的用红色表示，重大的用橙色表示，较大的用黄色表示，一般的用蓝色表示。也就是用不同等级和不同颜色来对应不同程度的突发事件。但是我们会发现，一个非常微小的突发事件，可能会在短时间内迅速地放大升级，超越人为设定的层次分级。所以说，今天的突发事件，从横向上讲可能突破分工的界限，从纵向上讲又会突破分级的界限。那么，最理想的方式是什么？就是将突发事件的应对主体以及应对资源，形成一个“横向到边、纵向到底”的组织网络。我们强调坚持党的集中统一领导，我们有9000多万共产党员，我们党的组织是横向到边、纵向到底的，因此当重大突发事件发生时，我们就可以横向打破部门边界、纵向打破分层局限，形成迅速应对突发事件的强大合力。可以看到，只要我们坚持和发扬党组织总揽全局、协调各方的作用，就能够遏制突发事件风险的放大升级和扩散蔓延。

西方国家的一些学者也在哀叹，突发事件是一个棘手问题。为什么他们强调是棘手问题？就在于西方的政治体制和我们不一样，行政体制跟我们有较大差异。美国作为联邦制国家，中央是不能主动对各个州以及地方发生的突发事件进行干预的。美国的宪法赋予各个州非常大的权力，因此当突发事件发生时，应对的主责权在各个州，只有当突发事件超过各个州的应对能力时，他们才可以向美国联邦政府提出请求，联邦政府才有可能宣布这个州进入紧急状态，并对其进行救助。在这样非常繁复的过程中，也许应对突发事件的最佳时机已经错过了。比如，美国前总统小布什在他的传记《抉择时刻》里说，当2005年美国发生“卡特里娜”飓风之后，他主动提出想对路易斯安那州进行救援，但是该州的州长就是不同意，这时联邦政府就不能主动派出联邦军队进行救援。中国就不一样，我国是中国共产党领导的单一制国家，在汶川地震发生后，全国人民积极行动起来，解放军和武警部队第一时间向灾区挺进，给人民以力量，给人民以希望。还有这次新冠肺炎疫情发生后，以习近平同志为核心的党中央高度重视，迅速作出部署，全面加强对疫情防控的集中统一领导，调配全国资源驰援武汉，坚决遏制疫情蔓延势头。

第二，坚持人民当家作主。

在面对高度复杂、高度不确定风险时，我们需要有治理理念。重大突发事件发生后，它可能会超越政府的应对能力和应对水平，特别是当前我们面对的许多风险都具有新奇性，可能是“黑天鹅”事件，也可能是“灰犀牛”事件。在这种背景下，以往对突发事件的应急准备可能不能够完全适应这种突发事件的应对需求。应急预案制定的前提是要对未来进行研判，但未来是充满不确定性的，谁也不知道下一秒会发生什么，因此有时我们应对突发事件又可能是基于对既往经验的总结，并在总结经验的前提下制定预案，但是未来发生的突发事件的演进路径、表现形态又可能不同于以往。因此，在发生新奇性突发事件时，政府经常会陷入创新力不足的困境。但是，我们在党的领导下，还有另外一个法宝，就是发动群众、动员群众，走群众路线，因为群众中蕴藏着非常丰富的应对突发事件的经验和智慧。这是我们独有的一个制度优势。在中国，我们的发展为了人民，依靠人民，我们的安全也是为了人民，依靠人民，同样，在突发事件应急管理上也要依靠人民，为了人民，体现以人民为中心的特点。

在长期的革命和建设的过程中，我们党形成了群众路线这一法宝，并且在遇到急事、难事、大事时，就会广泛地开展社会动员。改革开放后，这种自上而下的政治动员在一些时候也会面临新的问题，遭遇新的挑战。改革开放之前，我国90%以上的人口都是单位人，那时的社会是一个单位制社会，政府只要通过层级节制的办法，管控了单位，就可以能够控制几乎所有的社会成员。

改革开放后，我们的单位制社会发生改变，人已经成了社会人，我们有2/3的人口不在体制内工作，那么社会动员模式是不是也要发生变化？这是我们需要去思考的问题。

未来，我国应急管理应继续重视自上而下的动员，同时也要按照共建、共治、共享的社会治理理念，探讨新的社会动员模式。中国经济社会的发展和公民素质的提升，都使得自下而上进行动员成为可能。在我国，人民当家作主，实现社会动员的自上而下与自下而上相结合，并不是非常困难的事情。

第三，坚持全面依法治国。

依法治国，必然要实现依法应急和依法治理公共安全事务。经过多年的建设，我国已经形成了以宪法为依据、以《突发事件应对法》为龙头、以各种专项法律法规为补充的应急法律体系。

我国在应急管理方面的法律法规都体现出要实现一种平衡，即在确保行政紧急权的顺利行使的同时，也要保障公民的基本权利和自由不过度苛减，这是我们国家应急法治的一个非常明显的特点。未来，我国要在继续完善应急法律体系的同时，加强立法前对突发事件演化规律与应急政策的研究，以提高应急法律适度的前瞻性、针对性、可操作性。