以制度优势提升应急效能

应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。

此次新冠肺炎疫情，是一场突如其来的重大风险，是对我国国家治理体系和治理能力的一次大考。我们要充分发挥中国共产党领导和中国特色社会主义制度的显著优势，进一步健全国家应急管理体系，提高处理急难险重任务能力。

一、国家治理现代化与应急管理

2013年11月，党的十八届三中全会在北京召开。全会指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。2019年10月，党的十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。应急管理体系与能力现代化是国家治理能力现代化的重要内容之一，深化应急管理改革是实现应急管理体系与能力现代化的重要手段。在2018年党和国家机构改革过程中，先后整合了11个部门的13项职责，组建应急管理部。应急管理部成立后，我国应急管理事业进入了新的发展时代。

那么，党的十九届四中全会《决定》中关于应急管理方面的表述有哪些？《决定》在健全公共安全体制机制部分讲了两个方面内容：一是完善和落实安全生产责任和管理制度，建立公共安全隐患排查和安全预防控制体系；二是构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾能力。

这部分主要是对自然灾害和安全生产事故的预防和应对。此外，《决定》对其他两类突发事件也有论述：对国家公共卫生突发事件的应对，是在健全公共安全体制机制和社会治理两个部分进行阐述的；对社会安全事件的预防和应对，也是在健全公共安全体制机制和社会治理两个方面加以阐述的。

什么是国家治理？国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，国家治理能力是运用国家制度管理社会各方面事务的能力。为什么强调在提升国家治理体系和治理能力现代化的过程中，要加强突发事件应急管理？是因为“两个一百年”奋斗目标不是在敲锣打鼓中可以实现的，在实现中华民族伟大复兴目标的进程中，我们会遭遇各种突发事件和各种重大风险的挑战，因此我们要提高突发事件应急管理能力。

什么是现代化？现代，英文中的对应词是modern，modern一词有两方面含义：一是作为时间尺度的概念，二是作为价值尺度的概念。作为价值尺度的概念，是指时新的、时髦的。许多专家通过研究指出，文艺复兴时期人文主义者最先使用“现代”一词，将文艺复兴看作是与中世纪对立的时代。还有学者指出，“现代”一词出现在公元5世纪，将刚刚确定地位的基督教同旧的异教的罗马社会区别开来，意味着现在与过去的断裂。按照这样的逻辑推演下去，现代化过程是指从工业社会向现代后工业社会和信息社会转变的过程。

人类社会在发展过程中经历了三个重要阶段：第一，农业社会；第二，工业社会；第三，后工业社会，也就是信息社会。农业社会、工业社会和信息社会（或者叫后工业社会）的风险形态是不同的。通常来说，农业社会的风险是简单而确定的。工业社会的风险是低度复杂、低度不确定的。后工业社会或信息社会的风险是高度复杂、高度不确定的。目前，我国正从工业社会向后工业社会迈进，因此今天我们面临的风险和挑战是非常复杂的：既有工业社会低度复杂、低度不确定的风险，也有信息社会高度复杂、高度不确定的风险。这对我国应急管理体制变革提出了非常大的挑战。也就是说，我们不能够拿着工业社会的应急管理方法，去应对后工业社会的风险。在这一总体要求下，我国应急管理体制机制、法律制度安排就要作出相应的调整和变化。

除了“现代化”这一概念，西方学者还有一个概念，就是“现代性”。“现代化”描述的是一个过程，而“现代性”则描述的是现代社会的一个特征。德国著名社会学家乌尔里希·贝克写了一本非常著名的书《风险社会》，他认为风险社会的主要特征在于人类面临着威胁其生存的由社会所制造的风险。信息社会的风险与工业社会的风险不同，工业社会的风险和农业社会的风险也有较大差异，每当在两个社会转型的过程当中，我们可以看到新旧的价值观念、管理理念、管理模式都在发生激烈碰撞。也就是说，现代化过程往往是一个充满混乱的时期。可以看到，从工业社会向后工业社会转轨的过程中，在工业社会积累的一些经验、管理模式、管理规则不再适用于后工业社会。比如，后工业社会的许多风险是不可计算、不可保险的，具有高度流动性，并且在时间上和空间上都不受外来约束。后工业社会的许多风险是人为的，通常是一种系统性风险，让人们感受到恐惧。因此，贝克指出，如果人们在过去那个时代（工业社会）的主要感受是“我饿”，那么在今天这样一个时代，人们的主要感受就是“我怕”。

2018年，我国在党和国家机构改革过程中组建应急管理部，应急管理部也把打大仗、打硬仗作为主要目标，核心目的就是要防范化解复杂性、系统性的重大风险。

二、我国应急管理发展的历程

我国应急管理开始于什么时候？很多人认为我国应急管理开始于2003年抗击“非典”，我认为这一说法有待于进一步商榷。

我国的“应急管理”这一术语，是在20世纪80年代开始使用的。1979年美国三里岛核电站发生核泄漏事故，1986年苏联切尔诺贝利核电站发生核泄漏事故，因此，国际原子能机构要求各有核国家加强对核安全工作的监管。在这种背景下，中国也按照国际原子能机构的安排建立了核应急预案，组建了核应急管理体系。可见，中国应急管理这一术语此时已经在实践中使用了。但是当时的应急管理具有一定局限性，主要应用在核领域，特指核应急管理。

再往前追溯，我国应急管理可以追溯到灾害管理。1949年中华人民共和国成立，党中央、国务院就对灾害管理高度重视。新中国成立初期，我国就组建了中央防疫委员会、中央防汛委员会等机构，负责领导都是国务院副总理董必武。