易地扶贫搬迁需要创新城乡融合发展新路径

易地扶贫搬迁需要创新城乡融合发展新路径

易地扶贫搬迁就是由政府有计划地安排贫困农户离开“一方水土养不活一方人”的故土,迁至能够脱贫致富的地区开始新生活。这是一项庞大复杂的系统工程。而且,在很多地方是直接搬迁到县城和集镇安置,虽然农户进城后可保留土地承包权,但身份已经转为市民,散居变成聚居,务工取代务农。

作为迁入地,县城和集镇的发展面临着新的城乡融合的挑战。而在易地扶贫搬迁任务多的贫困县,整个县域的发展都面临着城乡融合的挑战。这种挑战,不同于渐进式发展需要面对的城乡融合任务,而是爆发性和急速的农村人口进入城市带来的城乡融合任务。易地扶贫安置工作的下半篇文章很大程度就是要回答怎样完成这样的任务。作为迁出地,要重整河山,推动农地和山林整治,推动生态保护、绿色经济和可持续发展的协调共进,使得迁出地发展更好地融入县域乃至更大区域可持续发展的战略布局。最大的城乡融合发展挑战还是对于搬迁群众的,他们需要在就业模式、生活习惯和文化心理上直接面对城市融入的挑战。各地从战略到战术都需要进行探索,作出一些积极的努力,化解这些。

2020年3月6日,习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上对异地搬迁扶贫提出了“稳得住、有就业、逐步能致富”的要求。这意味着易地扶贫搬迁安置社区的治理将成为迁入地城乡融合的巨大挑战。云南省怒江傈僳族自治州作为三区三州之一,60%贫困户通过易地搬迁脱贫,“十三五”期间搬迁总规模达10.2万人,其中6.3万人全部实行城镇化集中安置。

为了实现“稳得住”,就必须充分发挥党建引领作用,适时依照居民委员会法设置社区居委会,社区治理要细化到小区、片区、楼栋,形成党工委领导、社区主抓、部门协同、帮扶人参与的联合治理体系。“稳得住”必须要保证“有就业”和“融得进”。

针对“有就业”,要最大限度拓展就业空间,实现户户有岗有产。首先是优先保证搬迁群众从事迁入地的公益性岗位,如护林员、河道管理员、地质灾害监测员等公益岗位及社区保洁员、保安等服务岗位;其次是组建扶贫合作社、招商引资建厂和就地的扶贫车间,吸收农户入股、流转土地和务工,实现“三变”效益;再次是有序组织外出务工。“融得进”是搬迁户适应城镇陌生人聚居及商业经济的生存状态。为了推动搬迁群众尽快融入安置社区,尽快融入安置地的社会生活,各地安置社区普遍开展了多种多样的活动。广泛开展社区精神文明建设和文化体育等活动,促进搬迁群众社会交往和互动,增强归属感和认同感。组织开展新时代文明实践活动,大力弘扬社会主义核心价值观。结合“文明家庭”等创建活动,组织开展传统美德、社会公德、家庭美德宣传实践活动,弘扬孝老敬亲、守望相助、自强诚信、崇德向善等优秀中华传统美德。结合中华传统节日、重要节假日、少数民族特色节日等节庆活动广泛开展文体活动,推动广场舞等广场文体活动健康、规范、有序发展,促进搬迁群众互动交往和情感交流。

针对“能致富”,要引导搬迁户增强内动力,通过增收节支致富。增收以“有就业”为载体,节支从文明生活养成着手。社区挨家教授叠被子、冲马桶、除垃圾等习惯,开展“文明户”评比,监督红白事简办,制止酗酒赌博恶习。

安置点治理面临很多新问题。易地扶贫搬迁“后搬迁文章”,实践中尚需解决下列问题:一是搬迁户保留农民身份产生“村组+安置点+外出务工地”分割式治理问题,村组管土地,安置点管居住,务工地管就业,搬迁农民权益保障应纳入综合治理系统。二是搬迁户“就地务工”与“外出务工”结构协调问题,例如云南省兰坪县内劳动力容量有限,如何稳定输出需要外地资源供给。三是搬迁户承包耕地林地流转变现问题,囿于封闭偏狭的地理环境,土地流转市场有限,撂荒闲置在所难免。四是搬迁户“社区自治意识”养成问题,从村民“熟人自治”到安置点“陌生人自治”,公共规范将逐步融入生活习惯。五是安置点居委会职能完善问题,以服务搬迁户适应与发展中的各类需求。六是整村整组搬迁后村组建制调整问题,涉及村组合并、土地划转、“村两委”改选等事宜。

根据现行立法与易地扶贫搬迁治理模式,前述问题可以通过“内引”与“外联”得到解决。“内引”依托政府运行机制,“外联”依托脱贫帮扶机制。3月6日决战决胜脱贫攻坚座谈会提出“深化区域合作,推进东部产业向西部梯度转移”思路,明确东西部扶贫协作发展的“五互”原则,即产业互补、人员互动、技术互学、观念互通、作风互鉴,为后脱贫时代“四不摘”提供政策参考。照此,安置点就业、劳务输出、土地流转及产业链延伸等问题,均可通过帮扶机制获得外部支持,安置点城乡融合治理也将呈现外向、包容、互鉴的趋势。

(作者系中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、中国人民大学乡村治理研究中心主任、中国人民大学农业与农村发展学院教授)

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