以行政检察监督促进行政争议实质性化解

以行政检察监督促进行政争议实质性化解

行政检察监督是检察机关行使法律监督权的一项重要内容。其功能一方面在于监督法院依法进行行政审判、监督行政机关依法行政,保护公民、法人和其他组织合法权益;保护国家、社会公共利益,另一方面在于促进行政争议实质性化解,维护社会关系和谐稳定。

一般而言,行政诉讼是行政纠纷解决的最后途径,而行政检察监督又是行政诉讼救济的最后一环,在此之后,行政纠纷即尘埃落定,一般很难再依靠其他方式解决。因此,检察官审查案件,必须重视对申请人的实质性需求的了解,在纠错的同时,要注重帮助当事人化解矛盾纠纷,注重对实体权利的保护。自2019年以来,我国各层级的检察院开始重视行政争议的实质性化解,不少地方出台了加强和完善行政争议实质性解决机制的实施意见,最高人民检察院还召开了全国检察机关“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”专项活动电视电话会议。实质性化解行政争议是当前检察机关行使行政检察监督职能时应当高度重视和大力追求的一项重要工作目标。但与此同时,我们也要关注行政争议化解过程中出现的一些问题:第一,化解行政争议必须尊重法治。实践中,不能为了平息诉讼而建议或劝说行政机关给予相对人法外利益,让相对人对行政机关的违法行为不起诉,或起诉后撤诉;也不能为了平息相对人对行政行为的异议,建议或劝说行政机关对相对人的违法行为不处罚、不追究。第二,应当强化检察机关与行政机关的良性互动机制。行政争议化解工作主要由检察机关承担,而行政机关作为争议的一方当事人,往往全程参与争议的发生、处置、诉讼以及信访过程,全面了解争议的来龙去脉。检察机关想要化解争议,需要掌握案件全面情况,其中仅查阅案涉规范性文件就可能耗时巨大,要提升行政检察监督的效率,必须强化与行政机关的良性互动。第三,行政检察的程序设计和配套机制有待完善。行政检察监督是对法院行政审判的监督,从时间次序上监督阶段在审判阶段之后。检察机关不能提前掌握法院审理时案件双方当事人的情况,而到了当事人申请检察监督阶段,往往双方的矛盾已非常尖锐。

检察机关将实质性化解行政争议作为新时期的重点工作,要做好这项工作,就要遵循行政诉讼监督的规律,依法履行行政检察监督职责,紧紧抓住行政争议的源头和要害,将推动行政争议诉源治理与加强和创新基层社会治理结合起来。

首先,建立行政争议化解检察一体化工作机制,充分发挥基层检察工作的职能作用。行政案件解决的是“民与官”之间的争议,加上诉讼成本较低,绝大部分原告败诉后会提出上诉、申请抗诉。因而,实质性化解行政争议工作主要由市级检察院承担,区县级检察院基本不参与化解工作,而与之相对应的是,大多数行政争议都发生在基层。发端于基层的行政争议,大部分最终以行政审判监督案件的形式由市级人民检察院受理。因此,行政争议实质性化解案件基本都集中在市级检察院,化解压力也就集中在市级检察院。实际上,区县级检察院在地域内与行政部门沟通有着得天独厚的优势,且对当地的民生、民情比较熟悉,调查核实、调解工作的阻力往往小于市级检察院。在当前,如何把区县级检察院行政检察主要工作职能定位于化解管辖区域内的行政争议从而充分调动区县级检察院的工作积极性至关重要。可以考虑制定案件上下流转机制,把上级检察院受理的涉及基层行政机关的监督案件,按照地域或者其他模式,通过转办或者交办等逐级流转的方式分流至区县级检察院,推动工作下沉,从而确保有效缩短化解时间,并提升化解的成功率。

其次,构建多元化、规范化、全覆盖的工作机制。设立检察机关与行政机关常态化协作工作机制,充分发挥行政机关的优势与能动性,建立检察机关与行政机关的良性互动机制,有效提高化解的成功率。在行政案件高发领域、高发地区与相关行政机关会签工作文件,组建化解工作站,设立定点、定案联络人,将案件沟通会议作为惯常工作模式,梳理化解难点,研究化解方法。定期与行政机关召开联席会议、总结类案发生原因,评估法律风险,研究执法难题、规范文件适用。通过以案说法、以案释法、以案普法,化解一件影响一片的工作方式,推动行政机关执法、执政能力的提升。与行政机关共同制定规范的案件化解流程,检察机关作为和解协议的第三方,见证当事人与行政机关签订和解协议,并跟踪监督协议落实情况,督促协议的双方当事人履行。要善于借助社会资源,邀请社会专业机构、专业人士参与化解,积极聘请资深专家、学者、律师等担任化解员参与争议化解。另外,还可参照法院诉前调解的模式,案件受理后先进行一轮化解工作,实现对受理案件全覆盖。

再次,搭建法院和检察院协作的可行路径,发挥各自职能优势。改变检察监督化解工作的滞后性,着力化解因“程序空转”而导致人民群众诉求无法切实解决、矛盾尖锐或者严重影响社会稳定等类型案件,发挥审判机关和法律监督机关各自的职能优势,力争将化解关口前移。在实际办案中,可将诉前督促履职、行政公益诉讼等检察职能,以及公开听证、调查核实等有效办案手段与法院审判职能结合运用。

最后,优化考核机制,充分调动承办检察官化解争议的工作积极性。时间持续长、工作难度大是化解工作的显著特点。由于不确定因素多,化解工作最终不一定能成功,因此,绩效考核不能简单地以结果论。检察院在对员额检察官、检察官助理进行工作绩效考核时,应当进一步细化行政争议化解考核指标,绩效考核时划分不同工作阶段,合理优化考核设计,以此激发员额检察官、检察官助理实质性化解行政争议的动力和意愿,推动形成良好的工作态势。

责任编辑:刘宇同校对:刘佳星最后修改:
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