以行政裁量权基准制度规范行政权力

当前行政执法部门管理的社会对象越来越复杂，管理的范围越来越广，面对这种现状，法律条文的一般性、原则性规定有其局限性。只有授予行政管理人员一定的自由裁量权，才能对纷繁复杂的社会管理事务迅速作出判断与回应，行政裁量权的存在有其必然性。从法律与行政的关系来看，法律的局限性是行政裁量权存在的内在根据。单从法律层面而言，法律不可能将社会现象完全加以规范，需要行政机关自主灵活地做出更有成效的管理。

但是，在实践上，行政裁量不规范的问题很突出。在行政执法中以管、罚为主的传统执法观念和执法习惯的惯性延伸，使一些执法部门和执法人员将自由裁量权作为“私权领地”，裁量权的滥用现象常常发生。造成这种状况的原因主要有：法律法规规定的自由裁量空间大，行政裁量权在执法过程中具有不确定性和灵活性，成为行政执法人员手中可以自由行使的权力，而对行政裁量权的监督与控制的缺失，更为滥用职权、以权谋私等行为提供了条件；由于体制的原因，有些执法部门需要通过执法维护执法的正常运转，这就导致了处罚创收、粗暴执法、以罚代管等自由随意性执法现象的发生；由于法律法规规定了不同的处罚种类和处罚幅度，自由裁量的空间很大。此外，在社会中人与人之间总会发生各种关系，人的情感可能造成执法不公的问题，执法人员要考虑相对人的社会地位、政治背景、经济状况等拖延履行职责，在行政执法过程中违法人员会托熟人疏通关系，以达到选择较轻处罚的目的，这样就会产生同类违法行为的处罚畸轻畸重，不同情况相同对待，相同情况不同对待，同案不同罚，合法不合理等不公正处罚现象。这些问题迫切需要对行政执法特别是行政裁量行为进行规范。

为控制行政权逐渐扩张与行政裁量滥用的危险，各级行政机关进行了大量的探索，行政裁量权基准制度便是有益探索之一。它最初源于基层行政执法机关的微观行政执法创造性实践。浙江省金华市公安局于2004年率先在全国推行《关于推行行政处罚自由裁量基准制度的意见》，成为有效控制行政裁量权、防止行政裁量权滥用的创造性实践。针对我国行政执法主体存在着任意裁量、滥用裁量权的行为，各级政府注重加强对行政裁量权的规范。2004年的《全面推进依法行政实施纲要》提出：“行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当。”“行政机关行使自由裁量权的，应当在行政决定中说明理由。”2006年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》明确指出：“对执法机关的行政裁量权进行细化、量化和规范，防止滥用行政裁量权。”2008年5月，《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》要求：“要抓紧组织行政执法机关对法律、法规、规章规定的有裁量幅度的行政处罚、行政许可条款进行梳理，根据当地经济社会发展实际，对行政裁量权予以细化，能够量化的予以量化，并将细化、量化的行政裁量标准予以公布、执行。”

党的十八届四中全会进一步提出：“建立健全行政裁量权基准制度。细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度。”由此，可以看出对规范行政裁量权的认识是逐步深入的。四中全会对建立健全行政裁量权基准制度提出了明确要求，将有力地推进行政执法领域行政裁量基准制度的建立完善。

行政裁量权基准制度是行政执法主体内部规范行政执法行为的一种实践，是行政执法主体内部自我控权的方式和手段，是实现行政管理的规则之治的一种自觉选择。行政裁量权基准制度的建立和完善，可以细化、量化执法基准，完善执法流程，健全配套制度，规范执法行为。行政裁量权基准制度的实施，可以解决目前行政执法裁量不当、处理畸轻畸重，同案异罚、宽严失度等情形，保障法律、法规、规章的实施，提高行政执法的公正性、裁量的合理性。

有利于减少裁量权被滥用的机率，从源头上预防和遏制行政执法腐败。基准制度可以提高相对人对行政行为的预测可能性，减少行政纠纷。行政裁量权基准制度就是通过细化法律法规规章条文，使模糊的规定明确化，宽泛的幅度具体化，执法的标准客观化，形成对行政执法人员严格执法的内控机制，预防和减少权力寻租的控制机制，提高违法成本的促进机制。让管理相对人更加清楚地了解行政运作过程，并把可能“误判”的误差进一步缩减到相对人和社会公众都可以接受的程度，得到社会的认同和当事人的认可。行政裁量权基准制度规范行政执法行为。制定行政裁量权基准制度，可以细化裁量标准，加强对执法人员的制约，有利于改变执法人员凭经验感觉等执法的状况，规范行政执法行为。

有利于提高行政执法效能，执法水平明显提高。行政裁量权基准制度使行政执法的行为更加规范，基准制度可以通过规范行政裁量范围、幅度等从执行、操作层面上进行科学合理的细化。随着行政裁量依据和标准的刚性得到加强，可以对执法者给予明确的指导和有效的规范，有利于统一行政处罚尺度，量罚公平、过罚相当，控制和减少执法的随意性，做到同案同罚、合法合理，依法行政，有效限制了执法人员裁量的空间，有利于从源头上防止自由裁量权的滥用。通过行政执法机关内部对自身执法工作质量的检查，或者是行政执法机关对下级行政执法机关执法工作质量的检查，各级政府法制机构对行政执法行为检查依据更加具体明确，将行政裁量基准工作与行政执法责任制相结合，提高行政执法人员的责任意识，不经过特定程序不得弃用已经制定的裁量基准，否则将追究有关领导和直接责任人的行政责任。行政裁量权基准制度的建立将对推进行政执法制度考核提供依据。目前对行政执法主体的执行行为的考核是一难题。通过建立基准制度可以使行政执法考核指标体系更完善，考核项目、考评标准更加具有可操作性，为开展执法质量考评工作提供科学、客观、规范的考评依据。

有利于加强对行政执法的监督。行政裁量权基准制度建立后，向社会公众公开行政裁量的标准、种类、幅度，裁量基准作为明晰的准线，不仅使执法者心中有执法依据和标准，当事人也可以对照自己的违法行为，得出行政机关将要给予他的量罚尺度，这样行政处罚的标准既得到社会的认可、得到当事人的认可，也有利于社会公众、新闻媒体对行政执法的监督，使行政执法在阳光下运作，实现公平公正。

建立健全行政裁量权基准制度应坚持合法性原则、合理性原则、程序正当原则与行政效率原则。

合法性原则，即行政裁量权基准制度应当在法律、法规、规章的范围内建立和行使，保证行政裁量权基准制度的实行合法性。

合理性原则，就是行政裁量权基准制度的建立应当全面考虑、衡量相关因素，采取的措施和手段必要、适当，对当事人一视同仁。实现行政目的有多种方式时，应当选择对当事人权益损害最小的方式。

程序正当原则，即严格遵循法定程序，建立和行使行政裁量权基准制度的依据、理由和结果应当公开，依法保障行政相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。

行政效率原则，即行政裁量权基准制度应当有利于减少行政争议，降低行政成本，促进行政执法效益的最大化。