让百姓打消对“民告官”的疑虑

当前，河南省“民告官”胜诉率大幅提高，出现了从过去“民告官告了也白告”到现在“找县长不如找院长”的可喜局面。自2014年5月河南省实施行政案件异地管辖改革以来，全省法院一审受理此类案件累计突破一万余件，原告胜诉率由改革前10%左右，提高至改革后26.1%。省高级人民法院院长张立勇表示，异地管辖，避免行政权力干扰，有利于司法公正。

当年一部名为《秋菊打官司》的影片在全国放映，许多人对秋菊上法院告公安局的做法感到新鲜。事实上，“民告官”作为一种理性维权方式，与通过信访、群体性事件等非理性方式来解决行政争议相比，本身就是社会进步的重要标志。但是，原行诉法实施20多年来，所遇到的最大困难和障碍就是地方干预：人民法院和地方政府还有着千丝万缕的利益，换言之，人民法院还在相当程度上受制于地方；而案件就在地方政府所在的当地法院审理，司法公信力自然可想而知。统计表明，行政诉讼的上诉率是最高的，申请再审率也是最高的，大概是民事和刑事的6倍和8倍，有一些地方甚至出现了行政案件件件上诉。现行体制的问题，已经导致行政诉讼的功能受到了很大的制约。毕竟行政审判的被告就是当地政府以及行政机关，审理的行为就是政府的职能行为。老百姓很难相信法院会“顶住压力”，为民主持公道。于是，行政审判被群众视为官官相护的一个摆设，群众通过诉讼监督行政机关依法行政的基本功能已经达到失灵的状态。所以，提起行政诉讼的原告常被劝：“别拿鸡蛋碰石头”“告也白告”，而法官也担心得罪地方、影响饭碗，对审理行政案件有诸多顾虑，原告胜诉率事实上也很低。

在改革前，法官在本地生活，买房、就医、孩子上学，都可能求人。再加上县城是熟人社会，说不定哪个部门有亲戚、同学，真判政府部门败诉，指不定得罪谁。一些党政官员也往往把法院看作地方党委政府的一个部门，所以，搞行政审判的法官，谁没有听过指示：法院要以地方大局为重！谁没被警告过：万一政府败诉，可能影响稳定。改革之后，法官腰板明显“硬了”，行政机关负责人出庭的积极性也大幅增加；在以前，别说让县长出庭，有案向县长汇报都难。异地管辖实施后，老百姓的胜诉率大幅提高，也卸下了法官的思想“包袱”，使其更为“洒脱”，公正裁判；更增强了法院的公信力，从改革前的“不管判谁胜诉，对方都可能不满意”到现在“原告即便败诉，也感到被公正对待”。

据最高法相关负责人透露，近年来涉及行政争议的信访案件每年在400万到600万件，同期相比大大超过行政诉讼案件和行政复议案件数量。这些冲突没有进入法院行政诉讼的渠道，与理想的制度设计恰恰相反。统计表明，群众通过上访来解决行政争议所花去的费用远超过行政诉讼，因为上访意味着要在交通和住宿上面花很多钱，上访者往往需要在多个机关的信访机构进行奔波，而地方政府也需要在接访上花去很多费用。而异地管辖实施后，河南全省由行政争议引起的赴京上访率5年来首次下降，降幅16%有些市县异地管辖案件实现了“零上访”。异地管辖在减轻政府信访压力方面上的作用显而易见。

根据联合国人权理事会2012年公布的统计资料整理，各个国家民告官的胜诉概率各有不同。原告胜率最高的为瑞士，达31.5%，其次是比利时（29.4%）、安哥拉（28.9%）、奥地利（28.4%）、阿富汗（27.6%）、冰岛（26.7%），剩下的国家就大体组建过渡到20%的胜诉率，其中美国的原告胜诉率为18.9%，而当年的中国为12.4%。一般而言，行政诉讼胜诉率大略有个合理的区间。原告的胜诉率在30%到20%之间是较为常见的，这样的一个范围内说明行政部门在行政过程中存在一定的不完善的地方，而公众也可以通过法律渠道来维护自己的权益，捍卫法律尊严。中国的胜诉率如此之低，一定程度上说明原告很无聊，这样的诉讼毫无意义。当然，行政审判毕竟在我国是一个“年轻”的审判，有法院自身的原因，也有老百姓“不会告”的原因，但最突出的，还是目前审判体制不配套、不适应。

尽管“民告官”胜诉率的高低不能简单地置换为公平指数，但通过异地管辖，由于将案件移交到被告的控制范围之外，其干预审判的途径被切断，使得司法的公正性能够得到较为有效的保障，也改变了群众以往偏好通过信访解决行政纠纷的维权方式，从而激活了公众的司法信任，让他们不再因为担心“官官相护”而放弃诉讼，行政争议双方能够在法官的指挥下得以文明地解决，社会的和谐程度必将因此大大增加。总之，在我国现行条件下，异地管辖制度无疑使公正审判变得更有保障。由于在官民争议之间，“官”是矛盾的主要方面，因此，异地管辖也给行政机关也带来了压力和纠错的动力，促进了行政机关自觉依法行政、规范执法行为。

让人们信任法院的最好方式，就在于让法官在审理案件时尽可能避免考虑法律以外的因素——不论被告是谁。基于异地管辖的成功试点，新行政诉讼法确定了行政案件可跨行政区域管辖的制度创新，该法第18条第2款规定，“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件”。各地法院应在此基础上，采取诸如巡回审判、集中管辖等方式方便群众诉讼。摆脱地方干预，最根本的还是要靠司法体制改革，司法改革归结一点，就是公正。离开公正，法院就失去了灵魂。在此基础上，为老百姓提供方便，才能完成司法改革的目标。因此，改革只要符合行诉法的规定，在宪法和法律的框架下，对摆脱目前的体制困境有探索，都理应得到支持。我们深信：异地管辖将会继续深化和具有可持续性，更多、更好的行政诉讼管辖和审理模式能够探索成功，从而让群众能够放心、方便地“论论理”。

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