推进基层治理现代化亟需重视的几大问题

【摘要】当前，人工智能、大数据、云计算等技术力量在助力基层治理方面发挥了重要作用，公共服务个性化和精细化程度的提升更好地满足了人民群众的需求，但在基层治理实践中仍存在着一些问题。如基层治理效能提升慢、部门间协调调控能力不对称、体制机制不够完善，形式主义致使治理效能低下等。以“大国小鲜@基层之治”网络主题宣传活动为契机，专家学者根据实地深度走访调研，为基层走出务实高效的治理之路提出了诸多可行性建议。

【关键词】基层治理现代化 治理效能 基层治理创新 【中图分类号】D26 【文献标识码】A

习近平总书记指出，要坚定不移走中国特色社会主义社会治理之路，善于把党的领导和我国社会主义制度优势转化为社会治理优势，着力推进社会治理系统化、科学化、智能化、法治化，不断完善中国特色社会主义社会治理体系，确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。当前，世界正面临百年未有之大变局，而今年是全面建成小康社会目标实现之年、是全面打赢脱贫攻坚战收官之年，探索基层社会治理新路径，有着十分重要的意义。

由中央网信办网络新闻信息传播局（网络理论传播局）主办的“大国小鲜@基层之治”网络主题宣传活动聚焦基层社会治理新路径，采取“媒体记者+专家学者”组合方式，奔赴6个省（直辖市）的8个城市实地走访、深度调研，多维度立体展示各地通过“基层之治”筑牢“中国之治”的创新实践，深入挖掘报道各地在智慧城市治理、生态环境治理、创新乡村治理等领域积极践行习近平新时代中国特色社会主义思想的创新举措和治理成效。专家学者们一致认为，通过这次实地走访调研，切身感受到各地在基层治理中激发出来的改革热浪，对各地基层治理能力和创新发展有了再认识，同时对基层治理创新、制度优势与基层治理效能转化等提出了诸多可行性建议。

在基层要把治理效能落到实处

社会治理的重心在基层，基层是一切工作的落脚点，不断总结基层治理的有效方式方法，努力提升基层治理能力，才能走出一条务实高效的基层治理之路。习近平总书记在吉林考察时强调，“一个国家治理体系和治理能力的现代化水平很大程度上体现在基层”，指出了基层治理之于国家治理的重要意义。中国政法大学政治与公共管理学院教授、博士生导师刘俊生认为，基层治理是国家治理、地方治理的微观基础，基层治理成效好不好，最终要体现在服务、便民上。他提出，我国已由过去的宏大治理转向微观治理。基层治理多数体现为微观治理，老百姓的诉求、建议，都是社会治理的“细微”之处。这些地方基层治理蓬勃发展的背后，也反映出我国经济社会建设存在的一些重大转折。只有紧贴人民群众日益增长的美好生活需要，让群众有更多的获得感，他们才能对基层治理产生更多认同感。

当今世界正处在百年未有之大变局，中国正处在消除绝对贫困、全面建成小康社会、向第二个百年奋斗目标和全面建设社会主义现代化国家奋进的关键时刻，基层作为中国特色社会主义建设事业的根，治理有没有效，关键是能不能代表最广大人民群众的利益，能不能得到全体人民的支持和拥护。就“我是谁、为了谁、依靠谁”的问题，北京师范大学政府管理研究院院长、教授唐任伍认为，只有坚持“人民至上”的理念，永远把人民放在最高位置，认清“我是谁、为了谁、依靠谁”“从哪里来到哪里去”，才能真正把握“治理”的内涵，理解“治理”的真谛。唐任伍指出，基层治理既关系到社会稳定安全，更关系到人民群众的获得感、满足感、安全感，它既是现实的需要，也是实现中华民族伟大复兴中国梦的需要。

习近平总书记在经济社会领域专家座谈会上给理论工作者提出要求，要“深入调研，察实情、出实招，充分反映实际情况，使理论和政策创新有根有据、合情合理”。通过深入基层，了解中国基层治理的经验，可以为国家治理现代化提供灵感，提供实践的基础。清华大学国家治理研究院院长王振民认为，无论是经济改革、法治改革，还是其他领域的改革，实际上都是从基层做起来的。通过深入基层，了解中国基层治理的经验，可以为整个国家治理现代化提供灵感和实践的基础。例如此次调研地点之一的苏州工业园区，通过集中精力开展社区建设、优化社区治理结构、推进基层民主自治、完善社区公共服务、优化统筹公共管理等多重路径，搭建了一套独具风格的社区治理体系，为我们提供了社区治理改革的新型经典范本。

做好基层治理技术创新和制度创新

推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要工作，就是推进社会治理体系和治理能力的现代化。为打造标准化、专业化、规范化、智能化的社会治理新格局，各地积极创新基层治理手段，充分运用新一代互联网、物联网、云计算、大数据、人工智能和智能传感、卫星定位、地理信息系统等现代技术，做出了很多有益的探索。

通过对6省（直辖市）的实地走访、深度调研，北京师范大学政府管理研究院院长、教授唐任伍观察到，各个城市凭借自己的区位优势和丰富的资源禀赋，创造了许多各具特色、各领风骚的基层治理模式，许多地方基层政府充分利用大数据和网络化智能化科技优势，打造了一种广覆盖、全要素、高智能、大联动的网络治理新格局。比如，杭州滨江区矛盾纠纷调处化解中心创新建设了集智能分案、分层过滤、多渠道解纷、大数据监管等功能于一体的“一码解纠纷（诉讼）”平台，打造了诉源治理新模式；湖南长沙县的网上群众工作部云平台，群众通过“键对键”即可“网上下单”反映诉求等。唐任伍表示，现在老百姓最多跑一次，事情全办清，问题全解决，矛盾全化解。不光在基层，甚至连农村都建立了信息网络平台来进行治理，给老百姓带来很多便利。利用智能化、网络化、信息化的科技工具，通过基层之治，确确实实把中国特色社会主义制度优势转化成基层社会治理的动能和效率。

教育部长江学者特聘教授、北京大学政府管理学院常务副院长燕继荣认为，在新的发展阶段，更好地实现和加强基层治理创新要从四个方面着手：第一，做好基层责任制度创新，进一步细化事务，进一步明确责任人。目前我们已经看到网格化管理、干部驻村、大学生村官、街道经理、小巷管家等治理创新经验。第二，做好基层治理方式创新，以问题为导向，加强解决问题的责任部门间的协调性，这就要求制度创新，消除条块分割、责权不对等的现象。例如“一站式服务”“窗口服务”“最多跑一次”等。第三，做好基层社会组织创新，培育基层社会组织，鼓励社会组织转化为公益性组织，促进社会组织在社区、街道、村落层面与正式机构合作，共同参与基层公共管理。第四，做好基层治理技术创新，例如智能化、数字化、网络化，开发基于手机的网络服务平台，力求服务的便捷性和及时性。他表示，这一次调研在苏州、杭州、诸暨、南昌等很多地方都看到了典型的治理案例，反映了智能化、数字化和网络化手段的应用。各个基层单位可以继续开发基于手机的网络服务平台，完善网格化服务管理，提高基层社会服务的便捷性、及时性。

对于本次调研中基层治理创新的鲜明特征，中国政法大学政治与公共管理学院教授、博士生导师刘俊生总结了四方面特点。第一，便民化。基层治理中的许多创新举措，其目的都是为了方便老百姓解决问题。第二，高效化。通过网络化信息化手段的运用，让老百姓“最多跑一次”，老百姓的事情处理起来更高效、社会矛盾纠纷得以有效解决。例如，诸暨市社会矛盾纠纷调处化解中心坚持以人为本，变矛盾“中转站”为问题“终点站”，不仅打造成部门有效协同、联动处置的大平台，一个窗口面对群众，让群众通过“跑一地”提升获得感，同时还整合矛盾纠纷多元化解中心、诉讼服务中心、公共法律服务中心等7个工作平台，吸纳法调、交调、医调等13个专业调解中心，入驻各类机构21家，实现信访整体入驻、公检法司常驻、社会组织共驻，基本实现“应入尽入”，使老百姓遇到问题都能进中心“找个说法”，让群众实地感受“一窗受理、一揽子调处、一条龙服务”。第三，数字化。随着大数据等技术的出现，基层治理“数字化”的特征愈发明显，既提高了政府处理事务的效率，又节省了老百姓的时间成本。第四，一体化。政府与社会组织、企业之间互联互通，实现高度一体化，让老百姓办事更方便。

创新从来不单纯是技术的创新，科技创新和制度创新是人类社会创新的两大基本形式。迈入新的发展阶段，如何把制度优势更好地转化为治理效能，成为推进中国社会基层治理的当务之急。教育部长江学者特聘教授、北京大学政府管理学院常务副院长燕继荣认为，制度优势是潜在的，要把制度优势转化为治理效能，需要制定合理的政策，把制度优势这块“好钢”用在刀刃上；要以人民为中心，以问题为导向，以人民获得感为标准，制定改革创新方案；要加强制度和政策执行力，在制度政策高效执行的过程中，进一步实现基层社会治理创新。

基层治理的创新发展夯实了国家治理体系和治理能力现代化的基础，推动国家治理现代化扎扎实实向前迈进。中共中央党校（国家行政学院）社会和生态文明教研部教授青连斌认为，当前推进基层社会治理创新，一定要基于“十四五”这个窗口去实现，要准确识辨、科学应变、主动求变，尤其在体制机制创新方面，既要保证基层治理制度的成熟完备，又要确保各要素的平衡发展。

加强解决问题的责任部门间的协调性

制度的生命力在于执行。加强和创新基层社会治理，需要多个主体与责任部门共同参与，如何协调发挥党的政治优势和组织优势，促进社会各方力量资源与社会治理工作深度融合，同时激活基层社会治理“一盘棋”，是基层社会治理迈入新发展阶段需要面临的新挑战。公共事务的管理当中，只有明确责任分工，强化责任主体，才能在后续工作中抓好任务落实。中国的基层社会治理体系实际上综合了政党、政府、社会、企业等多种要素，在集中性、协调性、持续性和效率性这些方面都有明显的特点，有效支持了国家的发展，有利于实现危机应对，并且在经济发展、贫困治理以及基层公共服务方面都积累了重要经验。

破除社会治理中存在的体制机制弊端，还要建立互信的社会政治关系。中国社会科学院政治学研究所政治文化研究室主任周庆智提出，要通过形成政府治理体系、社会治理体系及市场或者是公司治理体系，建立一个完整的基层治理体系系统。他表示，现在的基层治理还有一些问题需要解决，首先需要加强政府的公共权威。治理是常态化的，公众权威怎样建立起来，怎样跟个体民众一起建立互信的社会政治关系是常态化治理的关键。周庆智认为要从三个方面进行完善：第一，把权力和责任关联起来，政府有权力但是权力是受约束的，不能光有权力没有责任，要凸显责任担当。第二，把权力和义务关联起来。公民个体不能全依赖政府，政府也不必与公民个体设立一种支配和义务关系，如何建立健康的公共领域是基层治理现代化的目标之一，而这一公共领域是建立在价值共享和利益共享基础上的。第三，加大政府的公共性建构。公共性的核心是民生，需要努力不断加强民生这方面的建设，比如教育、医疗、养老、就业等基层社会治理的方方面面。基于此，政府与社会的关系，政府与市场的关系就能得到恰当的界定和阐释，系统中每个部分就能合理发挥不同的作用和功能。

克服基层治理过程中的形式主义

中国社会的加速转型使更多的繁杂社会事务和难解的社会矛盾累积于基层，而科层体制下基层的权力资源与财政能力相对短缺，基层治理的这种责权不平衡严重影响基层治理的有效性。中共中央办公厅印发的《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，要求切实解决督查检查考核过多过频、过度留痕的问题，解决文山会海反弹回潮的问题，严控“层层发文、层层开会”，确保发给县级以下的文件、召开的会议减少30%－50%，发扬“短实新”文风。这些用心举措均是为了给基层“松绑减负”，以提高基层的社会治理能力。要破除形式主义，除了改善基层治理实践中表现出来的不良工作方法与作风，还需要从国家社会结构、科层化治理的深层现实基础来理解基层治理现状，把握基层治理运行的深层逻辑，分析基层治理实践面临的困境，探讨推进基层高效治理的对策和出路。

“中国疆域辽阔，地方性差异大，怎样牢牢把握党的政治建设的核心要求，推动落实各个地方在政治、经济、社会等方面的建设，这实际上是非常不容易的一件事。”中国社会科学院政治学研究所政治文化研究室主任周庆智认为，近年来，通过运用大数据整合信息，最大限度调动社会资源，推动智慧政务和数字政府建设，我国真正做到了“上情下达，下情上传”的治理效果，社会管理和公共服务能力已经得到了极大的提升。在多元化发展进程中，需要一个强大的技术去支撑治理手段的更新。今年以来学术界还有公共政策领域，都对技术型治理做了许多专题讨论。技术型治理有很多助力，其中一个很重要的方面就是运用互联大数据，但是有一些东西还需要沉淀。技术带来了治理的进步，但是要克服治理形式主义。周庆智认为，技术带来便利的同时，可能会造成人们过度依赖于技术，导致治理方面的思考缺失。比如，要多关怀老人群体和其他弱势群体，他们其中大部分看不懂数据，有的甚至不会使用互联网等信息科技手段。一味地追求技术运用可能会陷入技术治理的“悖论”。技术进步日新月异，但我们在推进技术治理进步的同时，更要聚焦治理的目的，回归到人这个核心上，让每一个人都不掉队。

动员更广泛的社会力量参与基层治理

基层在社会治理的过程中，做出了一些可喜的探索和创新，但是仍有两个不可否认的事实：一是一些地方政府在职能转变的过程中，由于对一些问题考量不足，还存在没有充分考虑人民群众实际需求的情况，这在一定程度上影响了政府公共物品的供给以及公共服务的质量；二是由于基层社会的自治意识不足，导致公众参与基层社会治理的意愿和能力欠缺。党的十九大报告高度重视社会治理问题，明确提出要打造共建共治共享的社会治理格局。共建共治共享需要社会协作理念支撑，需要引入具有一定专业化能力的社会组织参与到基层社会治理的各项事务当中。

打造共建共治共享的社会治理格局，突出的是一个“共”字。中国社会科学院政治学研究所政治文化研究室主任周庆智把社会比作一个有机整体，其中包括政治、经济、社会、文化等多个方面，作为一个系统，系统中每个部分发挥不同的作用和功能，但也紧密结合在一起无法分割。这意味着，在呈现多元多样化态势的社会下，社会治理不能包办一切，需要动员各方面的社会成分参与其中。各地基层地方政府正在努力跟老百姓建立一种新的情感联系，一种认知的关联、认同的关联，让人民群众在理解中增强认同感、拥有更多获得感，这样对社会治理来说有极大的促进作用。对此，周庆智提出三个方面需要加强：一是要形成正确的创新方法论。二是需要确立主体责任者，破除条块分割。公共事务的管理，只有明确责任分工，强化责任主体，才能在后续工作中抓好任务落实。三是需要对社会组织有信心，对人民有信心。

北京大学政府管理学院常务副院长、教育部长江学者特聘教授燕继荣认为，应把握 “人民至上”的发展理念，始终以党建为引领，确保基层治理保持正确方向。对于如何提高社区治理效能，燕继荣表示，需要自上而下的坚强领导，将党建工作与社区治理深度融合。此外，社区治理应自下而上，鼓励社区成员积极参与社会事务，相互交往联系，形成集体归属感、认同感和参与感。专家组在对贵州省贵阳市的走访调研中了解到，金阳街道在创新探索党建引领小区治理模式的同时，也时刻关注居民需求，通过打造“15分钟便民服务圈”、建立物业领域“党群服务站”，将党的工作植入小区治理工作中，共同参与小区物业矛盾纠纷调解和小区治理工作，丰富了“完善共建共治共享的社会治理制度”的基层实践内容，激发了“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”的澎湃活力。总的来说，推动基层社会治理创新发展要坚持以人民为中心，切实增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。

基层治理是国家治理的基石，基层治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分。习近平总书记多次强调，基础不牢，地动山摇。当前，国家通过加大资源投入、加强制度创新、引入新的治理技术等方式来提升基层治理的有效性，各地方各部门采取了一系列务实创新举措，助力基层加速推动体制机制改革，提升了治理效能。针对当前基层治理实践面临的现实困境，要分类施策，标本兼治，结合基层治理的具体情境重塑基层治理的结构和功能，积小胜为大胜，逐步解决发展，推动国家治理现代化不断开创新局面。