首都高质量发展改革的突破口

首都高质量发展改革的突破口

当前,全球经济正日益聚焦于战略新兴产业发展主导权的争夺,各国经济发展竞争格局日趋呈现出“零和博弈”式思维的复杂态势。北京作为有影响力的科技创新中心,能否主动利用自身的科技创新和高端人才等综合集聚优势,在发展战略新兴产业方面率先实现全面突破,不仅决定首都高质量发展的成败,也关系到我们能否成功应对此次大变革大变局大检验。

推动战略新兴产业发展面临的问题

现阶段,北京的首要问题仍然是发展。与一般大国首都或超大城市的发展模式不同,北京谋求的新型发展模式,是在减量发展、绿色发展、创新发展的基础上谋求高质量发展。发展符合首都定位、符合北京优势的高精尖产业体系,对推动首都高质量发展具有不可替代的基础性作用。

从落实首都高质量发展的既定发展规划来看,北京作为首都,必须处理好“都”与“城”、“舍” 与“得”的关系,科学把握战略新兴产业,尤其是战略新兴产业中的高精尖制造业体系在北京区域内的“中心—外围”式战略布局问题。

重视促进以战略新兴产业为主导的高精尖产业体系发展,关键是要在北京生态涵养区之外的外围区域布局打造具有北京特色、北京优势的高精尖制造业体系,充分发挥其推动北京高质量发展中的重要作用和核心地位。

北京定位为全球有影响力的科技创新中心,要以科技创新中心建设为引领,全力推动各项工作落到实处,打造北京经济发展新高地。北京要在未来一段时期内实现减量发展、创新发展和高质量发展的既定目标,必须依靠战略新兴产业中的高精尖制造业体系,才能获得全员劳动生产率、人均 GDP、人均可支配收入持续提升的内生动力。

当前,将人力资本密集型、研发密集型的基础研究、应用基础研究、文化创意产业、金融业等布局在首都相对中心区域地带,而将智能制造和先进制造为主的高精尖制造体系,布局在首都相对外围区域地带,是最为合理的战略选择。原因有三:

首先,人力资本密集型和创新研发密集型产业对周边生活环境、通勤环境和文化环境有着极高要求,要依托大城市才能够满足这些重要条件。

其次,智能制造为主的高精尖制造业,多数是资本密集型和工程师密集型产业,所需高端人力资本数量相对有限,对外部生活环境、通勤环境和文化环境的依赖性相对较低,符合首都外围地带条件。

最后,推动关键技术突破和产业链延伸的需要。众多战略新兴产业的产业链、供应链和创新链中的基础研究、应用基础研究等环节,尤为需要地理邻近的中间实验、工程化和产业化环节的支撑。战略新兴产业体系中基础研究和产业化二者之间的关系,不仅没有弱化,相反,在地理区位上结合得更为紧密;而且,战略新兴产业在实现产业化商业化环节中,也会孕育更多的基础研究和应用基础研究需求。

北京发展战略新兴产业特别是高精尖制造业面临的制约条件。除了生态涵养区,北京外围区域的乡镇,绝大多数明确和落实了以战略新兴产业为主的核心产业。但是,这些战略新兴产业的定位,存在与地区既有的各项基础设施建设条件不相匹配,或是与高端要素集聚的制度环境需求不相匹配的问题,部分乡镇由于种种原因,将高精尖制造业排除在地区主导产业定位之外,一度将支撑产业定位为各种文化创意产业或生态旅游产业。客观事实是,这些产业并不完全适合这些乡镇,突出表现在这些产业创造政府税收的能力有限,带来GDP持续增长的空间有限。

此外,在北京外围区域中,各地产业园区分布过于分散的格局,不利于产业土地的集约利用和基础配套设施的规模经济效应,迫切需要在北京外围区域的产业用地制度和政策方面做根本性、突破性的思路创新。

正确处理发展战略新兴产业的矛盾关系

高度关注战略新兴产业中产业链的基础能力和产业链产能释放定位问题,特别是要处理好发展高精尖产业链前端和后端定位的关系问题。从战略新兴产业发展的一般规律来看,一方面,战略新兴产业日益呈现出与基础研究、应用基础研究、原始创新、颠覆性技术创新以及关键核心技术等综合能力紧密相关的发展趋势;另一方面,战略新兴产业主导的产业链的基本发展规律是,产业链前端属于基础研究和应用基础研究环节,短期内并不能创造产业规模、地区大规模GDP和政府税收。只有到了产业链后端的商业化和大规模产业化环节,以及高精尖制造业形态阶段,才会创造较大规模GDP和政府税收。

准确把握产业链、供应链和创新链中的大企业和小企业发展关系问题。战略新兴产业的发展特点,不仅仅表现为大规模的龙头企业、头部企业或本土高科技跨国企业的发展,更体现在产业链中众多的创新型、科技型中小微企业的发展,显现产业链、供应链和创新链的协同效应。大企业是指跨国公司、中央企业和企业总部经济;小企业是指“隐形冠军”和掌握关键核心技术创新能力的小微企业。

北京在培育和推进战略新兴产业体系发展的过程中,要寻找和把握好大企业和小企业的平衡关系,瞄准打造和构建世界级的产业链、供应链和创新链集群的根本任务,既要鼓励具有持续基础研究、应用基础研究、原始创新乃至颠覆性技术创新突破能力的本土高科技跨国企业的培育和壮大,更要激励在特定产业链、供应链和创新链环节中具有全球创新领先能力的科技型中小微企业的生存和发展。

有效把握产业用地严格限制和 GDP 可持续增长之间的关系问题。这是当前北京能否实现减量发展、创新发展和高质量发展的根本性问题。北京市产业用地非常有限,受到严格限制。产业用地严格限制和GDP可持续增长之间的冲突和矛盾愈加突出,这已经成为北京高质量发展需要解决的问题之一。由此引发的另一个问题是产业区的集聚和分散问题。

在北京区域的各乡镇中,大多数乡镇都有自己的产业园区,导致战略新兴产业,特别是高精尖制造业发展需要的高端要素和现代基础设施建设的分散效应,造成政府基础设施和产业配套生活设施的开发建设成本相对过高。因此,需要慎重考虑北京区域内特别是外围区域的各乡镇产业园区,在地理区位上的合并和集聚问题,前瞻性地思考北京区域中“卫星式微经济中心”和“微城市中心”的科学建设问题。

前瞻性关注战略新兴产业动态变化和土地产权较快变更流转关系问题。越是战略新兴产业以及高精尖制造业企业,产业动态变化的趋势就越快,被市场竞争淘汰的机会就越高。现在是战略前沿产业或高精尖产业,可能过几年就未必是,甚至演变为一般产业或淘汰产业。

基于战略新兴产业的这种基本规律和发展特征,北京区域内的战略新兴产业和高精尖产业发展,始终面临的一个困局是,被淘汰的过时战略新兴产业和高精尖产业企业,如何能够及时被转移和淘汰出去。对此,需要在北京一些外围区域的产业用地产权方面,做全新的改革和根本性的制度创新。

推进战略新兴产业发展的新突破

高度重视在北京生态涵养区之外的外围区域发展以高精尖制造业为主的战略新兴产业。这在落实和推动首都高质量发展中起着决定性作用。针对北京减量发展所设定的“双控三红线”的严格外部约束条件,需要密切关注的是,以信息经济、智能制造、集成创新等主导的新型制造模式和高精尖制造业,对土地资源、简单劳动力要素、环境资源、交通设施的需求弹性大幅度降低,而对科技创新、高端人力资源、金融资源、营商环境、市场机制活力等高端要素资源的需求弹性在快速提高。

这就意味着,以高端智能制造和集成创新为主要特征的高精尖产业体系,可以在北京的外围区域甚至农村地区做前瞻性布局和发展。因此,可以将在北京的相对外围区域布局发展高精尖制造业,上升为首都高质量发展的核心战略部署。

全面创造和提升北京外围区域招商引资和发展高精尖制造业的综合优势。一方面,通过持续推行特殊人才的共有产权房和廉租房政策,来降低住房成本进而降低人力成本;另一方面,将企业投资强度和税收贡献,与企业的产业用地成本挂钩,适当降低高端制造业的产业用地成本。

考虑到基础设施建设成本的集聚经济效应特性,建议将相对分散的多个产业园区,特别是乡镇级的产业园区,按照地理区位优势特征和经济辐射中心的原则,逐步推进产业园区跨区域的合并工作,特别是积极推进地理区位接近、产业发展定位相对雷同、合并后释放产业用地较大的产业园区的合并,稳步打造北京外围区域的新型“卫星式微经济中心”和“微城市中心”发展格局。

在产业(工业)用地政策和制度方面,从开源节流两个角度,实施顶层设计层面的突破性改革与政策创新。首先,实施产业用地高层建筑模式和垂直式新型工厂标准,鼓励实现工厂垂直式多层生产制造模式。其次,允许产业用地和垂直式新型工厂的产权分割交易政策。针对产业用地的高层建筑模式,尽快打破产业厂房建筑的单一产权制度,允许不同公司和企业分割分层购买产业高层建筑,并且全面实施产业高层建筑的产权分割市场交易政策。

再次,鼓励产业用地和工业用地产权的合理流转以及流转制度创新。针对鼓励北京城市副中心的产业用地产权的流转政策,可以考虑降低土地增值税的激励政策。针对一般制造业清退留下的产业用地产权,鼓励优先交易给高精尖制造业企业,并依据交易面积提供一定额度的政府资金支持。适度鼓励产业用地产权持有者,以土地产权入股的形式来创建新的高精尖企业。

最后,需要在集体用地低成本转化为产业用地方面,做重大的政策创新。在降低各种交易成本的前提下,适度鼓励和促进集体用地转化为产业用地,合理增加战略新兴产业用地的供给数量。

优先推动、全面加快北京外围区域适宜发展高精尖产业的园区基础设施和高端生活配套设施建设。全面加快各产业园区的基础设施建设,降低园区企业员工的通勤成本。尽快在各地的产业园区内,划分出居住用地、公共管理与公共服务设施用地以及商业服务业设施用地,提升和强化产业园区的吸引力和竞争力。

特别是在生活配套设施用地比较紧张的产业园区,在科学考虑职住平衡的前提下,可考虑优先将部分产业用地转化为居住用地、公共管理与公共服务设施用地以及商业服务业设施用地。面对北京外围区域在提升产业园区的基础设施和生活配套设施建设的资金来源问题,除了积极利用北京市层面和各区层面的基础设施建设资金之外,可考虑采用设立专门的北京基础设施发展基金的创新形式加以解决。

加快研究、制定和布局“北京南部区域产业带”和“环北京京津冀协同发展产业带”的具体发展战略。面对中央正在部署的“构建国内循环为主、国内国际互促双循环新格局”的重大战略,北京必须紧紧抓住这个战略布局机会,有所作为。

当前,北京需要加快研究布局“北京南部区域产业带”和“环北京京津冀协同发展产业带”的具体发展战略。一方面,明确将集成电路产业、人工智能产业、5G 和 6G 产业、现代医疗产业、关键材料新型材料产业、数字经济等战略新兴产业体系,作为北京南部区域板块的主要发展任务,特别是要大力培育和发展从前端的创新研发环节到后端的大规模智能制造和先进制造环节的全产业链体系。为此,可以考虑设立专门的“北京南部区域产业投资基金”作为重要抓手。

另一方面,结合北京推动南部区域高质量发展的重大战略,要进一步谋划和布局与之相匹配的“环北京京津冀协同发展产业带”,将之作为北京南部区域板块联结与之接邻的天津和河北相关地区,共同发展国内重要产业链体系的主要任务。

考虑到现阶段在落实京津冀协同发展国家战略的过程中,在北京的经济和产业辐射力尚不足以支撑京津冀全区域布局产业链协同发展体系的现实条件下,通过优先打造与北京邻近区域的天津和河北部分地区的京津冀产业链、产业带协同发展体系,以点带面逐步扎实推进全区域的京津冀产业链协同发展体系。

当务之急,面对全面启动京津冀产业链协同发展的突破口,可以将“北京南部区域产业带”重点发展的战略新兴产业的部分制造业环节和零配件生产基地环节,分布到“环北京京津冀协同发展产业带”统一谋划。可以考虑设立专门的“环北京京津冀协同发展产业投资基金”,以此作为促进发展的重要抓手。

(作者系中国人民大学首都发展与战略研究院常务副院长,中国人民大学中国经济改革与发展研究院教授,北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员)

责任编辑:王妗校对:董洁最后修改:
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