国际金融治理的中国实践与中国理念

摘要: 全球化发展、国际秩序稳定对推动全球经济发展具有重要意义,2020年,各国经济表现固然有疫情冲击的影响,但是疫情冲击不过是使得现有国际机制运行效率低下导致的全球经济低迷现象更为明显,各国之间的分化趋势提前显现。中国在国际治理的参与中不认同国际社会“丛林法则”,以互利共赢为核心的新型国际关系的构建是中国国际金融治理的指导理念。

今天我和大家分享的主题是“国际金融治理的中国实践与中国理念”。主要从五个部分展开:第一部分是国际治理历史演变,目的在于厘清现在国际治理中的一些概念。第二部分是国际金融治理变革困境分析,主要是对现有国际金融治理体系现状的分析。第三部分是中国国际金融治理作用变迁。第四部分是对亚投行和金砖银行设立建设的分析总结。第三部分和第四部分主要是对中国参与国际金融治理实践的总结,尤其着重在国际开发银行建设的视角上。第五部分是完善国际金融治理的中国方案,从主动构建、治理理念、国际开发银行以及国际金融治理框架建设四个方面作了简明扼要的总结。

所以,今天我是基于国际开发银行建设视角来谈谈国际金融治理的中国实践与中国理念。从国际开发银行建设视角来分析基于两层思考:第一,金融服务实体经济,中国致力于实体经济发展,这与国际开发银行提供基础设施促进经济可持续发展的目标一致;第二,国际开发银行是真正的国际金融机构,是国际金融治理的核心内容之一。

一、国际治理历史演变

(一)国际治理历史起源

现代比较公认的国际秩序起源于1648年的《威斯特伐利亚和约》(以下简称《和约》)。《和约》承认了国家对宗教的自由选择,划定了欧洲大陆各国的国界,建立起来的威斯特伐利亚体系常常被称为近代意义上的第一个国际治理体系。

基辛格在《世界秩序》中写道,当代威斯特伐利亚体系已通行全球,被俗称为“国际社会”。它力图通过一整套国际法律和组织结构抑制世界的无序性。这套体系旨在促进自由贸易和稳定的国际金融体系,确立可以接受的解决国际争端的原则,并在一旦爆发战争时对交战行为施加一定的限制。

威斯特伐利亚体系创建了欧洲均势治理,其国际治理建立的初衷是打破神权的干预和垄断,确立主权国家在国际事务中的治理主体地位,其治理的目标是保持现有国际治理框架的大致不变,其体系的主要参与者是法国、奥地利诸国。欧洲大陆产生冲突的最主要国家是法国和德国,维护此框架大体不变的最主要动力来自英国,英国希望通过欧洲均势遏制欧洲大陆大国的产生,从而避免对本国形成威胁。

本质上欧洲治理体系分为两个部分:以法国和德国两国为核心的欧洲大陆威斯特伐利亚体系和以英国为核心的全球海外殖民体系。这两个体系有交融的部分,但是大部分论述国际治理的研究并没有强调海外殖民体系,可能的原因当然是西方主流研究者耻于将海外殖民作为提升自身竞争力的研究对象,而且有可能将海外殖民纳入研究体系会影响现有理论的结果,因此,威斯特伐利亚体系成为欧洲治理体系的代表。

由此,我们对通常所用的威斯特伐利亚体系要有全面的认知,在通常所用的治理体系中应当加入对欧洲殖民体系的认知对全球治理体系的认识才是全面的。这也是目前发展中国家要求国际治理体系变革的历史溯源。

(二)欧洲均势国际治理

1.威斯特伐利亚体系是局限于欧洲的治理

《和约》没有把邻国俄国包括进来,更没有涉及亚洲国家。1648年的中国尚处于顺治皇帝时期,康乾盛世即将来临,即使到1840年作为欧洲第一大国英国的GDP仍未超过中国。只不过是欧洲文明逐渐超过亚洲而成为近代全球文化的主导者,近百年一直占据全球话语体系的最高点,威斯特伐利亚体系才从一个国际区域治理演变成为全球治理体系。

2.欧洲均势下的治理并非稳定的

(1)均势稳定的基础

欧洲均势得以维持稳定的基础有两个方面:

第一是欧洲各国实力相当。英国是欧洲大陆均势策略的积极践行者,这样可以保护其自身利益不受损害,同时英国将其重心调整到大力发展殖民地,建立了至今甚少研究的殖民体系。

第二是欧洲各国有着大致相同的文化背景,治理者都是贵族、都说法语,有着相同的兴趣爱好,而且国家所有权有可能随着国王的婚姻或者继承而发生改变。因此,欧洲的均势是在相同文化背景下的均势,对于不同文化之间不存在均势。在此期间,各国致力于拓展各国的殖民地,从而保持经济的发展,各国的统治阶层生活富裕程度不断提高,印刷术的普及、解放神权后的自由思想也进一步促进了科学进步,科学进步反过来又进一步通过创新促进经济的发展。

(2)均势的威胁与结束

1815年至1914年间的欧洲国际治理也存在局部冲突。欧洲大陆大国、小国都希望领土扩张,只不过国际治理保持各国之间的均势,形成相互制衡。威斯特伐利亚体系受到两次重大的威胁,一次是法国大革命和拿破仑战争,一次是德国的菲利普皇帝,最终都以失败而告终。

欧洲大陆国家相互之间竞争频繁,其争夺的主要对象是土地。对于殖民地的争夺以及国际经济政治关系的调整最终爆发了两次世界大战,英国在此期间选错了战略目标,美国在第一次世界大战和第二次世界大战中获得迅速发展,最终取代英国成为全球超级大国,主导国际秩序的构建。

(三)美国主导国际治理

1.联合国宪章及机制

1941年8月9日至13日,美国总统罗斯福和英国首相丘吉尔举行了自第二次世界大战爆发后的第一次会晤,史称大西洋会议。双方签署了《大西洋宪章》。《大西洋宪章》提出的对法西斯国家作战的目的和进步民主的重建战后和平的目标,体现了资产阶级民主政治的一般原则,对于国际反法西斯统一战线的形成和打败德、日侵略者起到了积极的推进作用。同时,“机会均等”、“海上自由”等内容有利于美国战后与英国争夺势力范围,取得世界“领导地位”。其宗旨与原则为后来的联合国宪章确定了大体轮廓并打下了思想基础。

1941年12月7日珍珠港事件爆发,美国参战,1945年5月9日德国正式签署无条件投降书。由此可见,国际治理新秩序谋划构建的时机,是在危急时刻,是在黎明前的黑暗,而不在危机已经解决的时刻。

1942年1月1日,中、苏、美、英等二十六个国家的代表在华盛顿签署并发表了《联合国家宣言》。

美国在两次世界大战之后以其雄厚的经济实力成为全球霸主。1945年,联合国成立,总部在华盛顿,标志着整个世界从以欧洲为中心转向以美国为中心。基于欧洲国际治理的经验,第二次世界大战以后,美国逐步把主要国家纳入以联合国为主导的全球治理体系之内,并且制定了《联合国宪章》和一系列公约,从而奠定了现代国家国际治理的基本原则。美国主导国际治理体系的建立也标志着欧洲治理正式回归区域治理的阶段。

北约成为抗衡苏联的重要力量和工具。1949年8月,北大西洋公约组织在华盛顿正式成立,参与国有美国、加拿大、英国、法国、意大利、荷兰、比利时、卢森堡、葡萄牙、丹麦、挪威和冰岛。欧洲国家在美国的帮助下形成了对苏联的均势,这构成了美国全球治理的重要结构,美国也在亚太地区与日本、韩国等建立联盟,从东北亚对苏联进行制衡。

1989年,柏林墙倒塌,德国统一。苏联的卫星国——东欧各国纷纷独立。1991年12月25日,苏联解体退出全球治理的竞争,美国才成为全球唯一的超级大国,完全主导了全球治理体系。

2.布雷顿森林体系

布雷顿森林体系是美国主导的国际治理体系中最核心的内容,也是国际金融治理的典型代表。

1944年7月,西方主要国家的代表在联合国国际货币金融会议上确立了以美元为中心的国际货币体系,即布雷顿森林体系。布雷顿森林体系明确美元取代英镑成为国际货币体系的核心,确定了双挂钩、可调整钉住汇率制度以及国际储备资产和国际收支调节机制。《国际货币基金协定》规定,各国货币对美元的汇率,只能在法定汇率上下各1%的幅度内波动。各国政府有义务在外汇市场上进行干预,以维持汇率的稳定。美元等同黄金成为最主要的国际储备货币。这就是我们通常所说的“双挂钩”:美元与黄金挂钩、其他国家货币与美元挂钩,从而确定了美元的国际货币地位。

联合国下的国际金融机构主要是世界银行和国际货币基金组织(IMF),都成立于1945年。世界银行成立的目的在于支持贫穷国家的发展使其在全球体系中受益从而留在体系内。国际货币基金组织成立的宗旨主要在于解决体系内国家的暂时国家收支失衡,若会员国法定汇率的变动超过法定汇率10%,就必须得到国际货币基金组织的批准。

20世纪70年代,石油危机令美国通货膨胀率飙升,美元贬值,美国经济更是急转直下。1971年12月,布雷顿森林体系即期汇率变动的幅度扩大为上下2.25%的范围。金本位制终结,决定汇率平价的标准由黄金改为特别提款权(SDR)。美元的波动范畴的扩大,使得各国的外汇储备以及相关的汇率的调整变得更为困难。为了保住美元的世界货币地位,1973年,美国总统尼克松与全球最大的产油国沙特达成了一项协议,美国同意向沙特提供军火和设备,条件是将美元作为石油交易的唯一定价货币。作为回报,沙特将数十亿石油的美元收入用于购买美国国债,支持美国财政。自此,美元与黄金贵金属脱钩之后又与大宗商品石油挂钩。石油美元支撑了美元国际清算货币的地位,一直延续到现在。

1976年1月,《牙买加协议》达成,取消汇率平价和美元中心汇率,会员国可以自由选择汇率制度;废除黄金官定价格,各国中央银行可按市价自由进行交易;减少黄金的货币作用,特别提款权成为主要国际储备资产。由此,固定汇率制度成为历史。

1976年4月,国际货币基金组织通过了《国际货币基金组织协定第二修正案》,正式承认成员国在汇率制度选择方面的自由,国际货币体系进入浮动汇率时代。国际货币基金组织也从固定汇率制度体系的指导人转变为浮动汇率制度的监管人,通过协商与合作促进国际货币合作,保证汇率安排有序进行和稳定的汇率市场形成。

以上是对国际治理历史进行的一点梳理,对其中的一些概念作了一些阐述。

二、国际金融治理变革的困境分析

第二次世界大战后,美国构建的传统国际机制促进了各国的有效合作,实现了欧洲经济的复兴以及20世纪后半叶的经济发展。亚洲国家从第一雁阵的日本,到“四小龙”、“四小虎”,再到20世纪末21世纪初的中国,其经济的发展都是在美国主导的国际治理体系下得以实现。应当说,全球化发展、国际秩序稳定对推动全球经济发展具有重要意义,美国在主导国际治理体系时提供的全球化公共产品确实发挥重要作用。但是随着美国综合实力下降,欧盟向心力减小以及外围发展中国家的持续发展,国际经济格局发生了深刻改变,美国减少公共产品提供,原有模式运行不畅。主要表现为以下几点:

(一)权力结构分化,单边主义抬头

美国在维持自己霸权利益的同时,能够提供公共产品,以实现全球总体利益的最大化,这时国际机制运行顺畅,国际秩序保持稳定;但是美国实力衰退难以提供国际公共产品,则国际机制就难以维系。

美国实力衰退的突出问题表现在金融资本国际化和国内产业空心化的矛盾难以缓解。美国主导的上一轮全球化中,资本进行了全球配置,跨国公司为了降低成本到海外投资建厂,甚至利润也留在海外,从而造成本国制造业转移、产业空心化。资本的逐利性决定了让资本回流产业链不全、劳动力成本昂贵的本国制造业是不现实的。2009年,时任美国总统奥巴马首次提出制造业回流,推出“购买美国货”、《制造业促进法案》举措,把重振制造业作为美国经济长远发展的重要战略之一。2013年,美国国情咨文再次强调制造业对经济复苏的重要意义,宣布将在美国境内建立3个制造业创新中心,美国国防部和能源部将与进驻企业开展合作。但是,制造业回流计划显然收效甚微。

按美国商务部公开的信息,2020年美国第三产业(即服务业)创造的GDP高达17.065万亿美元,占GDP比重上涨至81.5%。与第三产业的突飞猛进相比,2020年美国第一产业创造的GDP只有1758亿美元,占GDP比重只有0.84%,继续不足1%。包括制造业、建筑业、采矿业在内的第二产业,其创造的GDP占比只有17.65%。其中,建筑业在2020年完成的行业GDP约为8975.7亿美元,占比4.28%;而制造业完成的行业GDP仅约为2.27万亿美元,仅占比10.83%,已不足11%了。可见,制造业回流收效不好。

从结构上来看,服务行业增加值增长较快,除了零售贸易项,其他行业都有所增加。比如,专业服务、信息技术生产、金融保险,这些都是附加值比较高的知识密集型产业。美国目前轻型化的产业结构,一定要依附于全球产业链的生产服务,如果切断国际产业合作,不仅生产企业难以运转,而且高端服务业也将受到冲击。试想如果国际贸易下降、国际资本流动骤减,已经获得全球最大市场份额的美国投资银行家、律师、会计师们丧失了国际市场的巨额利润,也无法向低效的美国本土企业中收取高昂的服务费来维持其高增长。全球资本难以从全球产业中获利,这基本上是不可行的。

事实表明,简单地遏制他国提倡资本回流并不能扶持本国不具备竞争力的产业发展。美国没有妥善协调解决本国的国际资本与本国产业发展的深层问题,特朗普政府曾寄希望于“美国优先”政策,利用国际权威转嫁国内矛盾以谋求本国利益的最大化,结果证明是不成功的。

与此同时,围绕美国的同盟国家——G7集团开始难以达成共识。美国单边宣布承认耶路撒冷为以色列“首都”,在承认以色列对戈兰高地“主权”、退出《伊朗核协议》等问题上都没有与G7其他成员国进行有效磋商。美国对传统盟友加拿大、欧盟等国加征钢铝关税,对德国“北溪-2”项目进行制裁,无视其传统盟友国家利益的做法,导致了G7内部分歧增多和凝聚力下降。2019年G7峰会没有达成任何实质性成果,44年来首次没有发表联合公报,充分展示了从“钢铝”关税、欧美航空补贴争端到美法数字关税等各方面G7国家间的贸易冲突和观念分歧。2021年G7线上峰会后发表的联合声明中说,七国集团将与世卫组织、二十国集团及其他多边组织一道,为加强全球卫生安全、快速应对疫情大流行而合作;七国集团将为人类健康与繁荣加强多边合作,“使2021年成为多边主义的转折之年”。为构建公平、互惠的全球经济体系,七国集团将与其他国家互动,尤其是包括中国这样的大型经济体在内的二十国集团国家。

2021年4月7日,习近平主席应约同德国总理默克尔通电话。默克尔表示,欧方在对外关系方面坚持自主。当今世界面临很多问题和挑战,更加需要德中、欧中合作应对。欧中加强对话合作,不仅符合双方利益,也对世界有利,德方愿为此发挥积极作用。德方重视中国“十四五”规划,期待这将为德中、欧中合作带来新的重要机遇。

经济全球化趋势加强的同时,跨国公司、国际资本成为参与国际机制的潜在竞争者,并对国际机制运行产生深远影响。全球FDI(国际直接投资)流入一直呈增长趋势,在2016年达到一个峰值后下降。

虽然发展中国家在全球经济中的占比越来越大,重要性不断提升,但是发展中国家在国际治理中没有代表,没有发言权。21世纪以来美国和欧盟在全球经济中所占比重显著下降,而新兴市场经济体和发展中国家占世界经济的比重不断提升。2008年,金融危机对发达国家经济体冲击表现为两个方面,一是趋势下降,二是结构分化。虽然发达国家经济发展缓慢,但是相对而言美国危机后修复较好,而欧盟在欧债危机后一直没有摆脱经济下滑趋势,在全球经济占比一直下降。新兴市场和发展中国家上升趋势明显,从对经济增长的贡献来看,21世纪以来大部分时间,新兴市场和发展中国家对全球经济增长的贡献率超过美欧。金砖国家对全球经济增长的贡献虽然不如美欧,但是一直保持比较稳定的贡献度。

中国是发展中国家经济发展的最佳代表,在近30年保持了9%的高速增长,远高于同期欧盟4%和美国2%的年均增速。2008年中国成为美国的第一大债权国、2010年GDP总量超过日本,中国成为全球第一大货物贸易国和制造业大国,2020年开始正在超越美国成为全球最大的消费国。中国GDP占全球GDP比重从2000年的4%迅速上升到2019年的16%。2008年金融危机之前,美国和欧盟对全球经济增长的贡献超过中国,金融危机之后中国对全球经济增长的贡献度显著超过欧盟,大部分时间超过美国。

(二)治理效率低下,经济复苏乏力

2020年,各国经济表现固然有疫情冲击的影响,但是疫情冲击不过是使得现有国际机制运行效率低下导致的全球经济低迷现象更为明显,各国之间的分化趋势提前显现。

美国政府对中国采取的打压、制裁政策使得全球经济政策和贸易政策的不确定性陡然上升,不仅冲击中国,而且迅速传导至全球,贸易投资大幅缩减。疫情前全球经济已经出现增长动能减弱的态势,各国经济增长乏力背后是美国主导下的国际治理体系已经不能促使各国形成有效合作,提升经济表现。

2021年,全球经济虽持续复苏,但新冠肺炎疫情卷土重来,复苏势头减弱,不确定性上升。10月12日,国际货币基金组织发布最新一期《世界经济展望》预计,全球GDP经济增长5.9%,相较7月预测下调了0.1个百分点。发达经济体GDP将增长5.2%(相较7月预测,下调0.4个百分点,下同),其中,美国经济将增长6%(下调1个百分点),日本经济将增长2.4%(下调0.4个百分点),英国经济将增长6.8%(下调0.2个百分点),欧元区经济将增长5%(上调0.4个百分点),欧元区中的德国、法国、意大利、西班牙经济将分别增长3.1%、6.3%、5.8%、5.7%,相较7月预测,法国、意大利分别上调了0.5个、0.9个百分点,德国、西班牙则均下调了0.5个百分点。2021年新兴市场和发展中经济体GDP将增长6.4%(上调0.1个百分点),其中东盟五国(印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、泰国和越南)将增长2.9%(下调1.4个百分点),印度经济将增长9.5%(没有变化),俄罗斯经济将增长4.7%(上调0.3个百分点),巴西经济将增长5.2%(下调0.1个百分点),南非经济将增长5%(上调1个百分点)。预测中国经济2021年将增长8%,较7月预测微幅下调0.1个百分点。

疫情造成的“断层”似乎将持续更长时间,这是因为各国短期经济走势的分化将对中期经济表现产生持久影响。这种差距主要是由各国疫苗获取能力和早期政策支持力度不同造成的。德尔塔病毒正迅速传播,新变种病毒也可能出现,这给疫情的持续时间带来了更多不确定性。各国开展政策选择的难度加大,且涉及多方面的挑战,包括就业增长疲软、通货膨胀上升、粮食安全问题、人力资本积累倒退、气候变化等。同时,由于疫情对接触密集型行业造成了干扰,大多数国家的劳动力市场复苏明显滞后于产出复苏。

(三)金融体系不稳,金融危机频发

布雷顿森林体系在1971年美元与黄金脱钩后就开始调整。《牙买加协议》后,黄金非货币化导致全球信用货币总量急剧膨胀,货币紧缩不再是限制经济发展的问题,全球面临的是流动性过剩现象越来越显著。金融危机不仅是发展中国家风险的重要来源,也成为发达国家风险的重要来源。

浮动汇率制度以来,各国货币对美元汇率呈现波动,每一次的美元升值周期,都会引发其他经济体的大幅震动。

具体来看,1979-1987年,第一轮周期美元指数升高回落。美元指数在1984年12月达到最高点,此时,日元处于对美元升值的历史最高状态,英镑处于对美元贬值的历史最高状态。1985年,日本签署了《广场协议》,日元升值一直持续到1995年。日元升值的结果造成了日本1990年代的房地产泡沫破灭以及之后长期的经济增长乏力。英镑在1980-1984年间相对美元贬值,表明其脱离了英镑区的支持后经济衰弱非常快。1990年10月,英国加入欧洲货币体系汇率机制,但是英国经济复苏程度又不如东西德统一后的德国。1992年,高估的英镑被索罗斯做空,最终英格兰银行消耗大量英镑储备,英镑仍大幅贬值被迫退出欧洲汇率机制。

1995-2011年,第二轮周期美元升高回落,但是指数上升幅度没有上次高。美元指数在2001年6月达到最高点。此时,欧元和英镑出现较大幅度的贬值,但是受影响最大的是东南亚发展中经济体。金融危机在东南亚国家爆发。泰铢盯住美元的汇率制度使得其货币高估,索罗斯再次在国际市场做空,泰铢、印尼盾、马来西亚林吉特、越南盾等货币纷纷贬值。东南亚金融危机,使得东南亚各国积累了几十年的国家财富顿时化为乌有。

美元指数在2001年达到高点,此时的美元加息政策戳破了美国金融市场上的互联网泡沫。本准备生息的美元改为进入宽松货币政策,量化宽松政策不断出台,衍生金融工具过度使用,最终导致了2007年美国的次贷危机,进而引发了2008年全球性金融危机。本次危机直接冲击的是美欧发达国家,欧洲经济体至今未从欧债危机中全面恢复

第三次的美元周期尚未完全展开,2012年以来美元指数开始了第三轮上涨,但是利率上涨的速度很慢,国际金融面临“高债务—低利率”的脆弱平衡。从政府债务存量来看,2020年新冠肺炎疫情带来的财政援助和刺激政策,使得发达经济体政府债务占GDP比重和新兴经济体政府债务占GDP比重双双达到历史新高。

2008年12月至2017年3月,美国央行虽然多次提高利率,但与历史利率水平相比,美国利率仍然处于极低利率时代。与此同时,欧洲银行间利率仍然维持负利率水平。2020年新冠肺炎疫情的暴发,再次将利率降至最低点。2021年3月初,出于美债收益率回升将触发资本外流的担忧,乌克兰率先决定大幅紧急加息至30%。3月18日,巴西、土耳其紧随其后,分别将基准利率上调至2.75%、19%。3月19日,俄罗斯也宣布加息25个基点至4.5%。

低利率必然导致信用膨胀。货币信用膨胀改变了全球资本流动与全球商品贸易流动的结构,国际资本流动中只有少部分是满足贸易和直接投资需求,巨额的外汇交易规模对应的是国际间短期资本通过不同币种与资产形态在国际资本市场中套利。

国际清算银行外汇调查报告显示,全球外汇交易量大幅攀升。截止到2019年4月,全球日均外汇交易量高达6.6万亿美元,创下历史新高,较2016年的5.1万亿美元,同比增长29%,外汇衍生品增长迅速,尤其是外汇掉期交易,远超外汇现货交易。

根据联合国贸易和发展会议发布的《2018统计手册》,全球商品出口额同比增长10.4%,全年只有19.6万亿美元,与日均6.6万亿美元相比,金融交易远大于实体经济交易的现状非常令人担忧。全球外汇交易的区域集中在英国、美国、新加坡、中国香港以及日本等五个国家和地区,该区域占据全球约79%的交易量,其中英国与美国合计占比约60%。远超过贸易投资的巨大外汇交易金额显示,各国央行超过实体经济的过多货币发行已经形成了金融虚拟经济。2020年疫情下,美联储资产负债表迅速扩张,全球流动性管控越来越困难,跨境资本流动剧烈波动提升了危机发生的可能性。

利率风险、汇率风险和金融危机已经成为影响到国际经济贸易往来和实体经济发展的重要问题。现有国际机制的解决方案不是解决机制设计问题,而是在原有框架下进行修补,通过期权、期货、货币互换、汇率互换等衍生产品来转移风险,增加了国际贸易双方的交易成本,同时使得金融市场衍生产品的交易更加发达。从参与金融衍生产品的微观个体来看,在日益动荡的国际市场下,多支付一点交易成本似乎问题不大,但是从宏观来看,汇率波动提高了全球交易成本,衍生产品的使用进一步放大了全球系统性风险。因为风险不会消失,只会转移。衍生产品转移了风险,同时又以杠杆创造出更大的风险。这是2008年金融危机的本质,但是美国作为国际金融机制的主导者不会改变现有的规则,国际金融机构也很难做出调整,国际金融治理越来越趋于无效。

三、中国在国际金融治理中的作用变迁

(一)接受资本流入,改革学习经验

1.逐渐进入国际金融体系

1971年,中国恢复在联合国的合法席位。1979年,美国与中国建交,开始允许中国进入美国主导的国际机制,尤其是经济金融机制。

1980年,中国恢复在国际货币基金组织和世界银行的合法席位,世界银行来中国考察了北京、上海、天津三个直辖市和福建、甘肃、广东、新疆、浙江等17个省、自治区。1981年,中国获得第一笔世界银行贷款,总额2亿美元,此后世界银行不仅向中国提供贷款和援助,同时还提供咨询、人员培训和政策建议等。从国际金融机构融资到全面接受外资流入,中国逐渐进入国际金融体系。

2.改革学习经验

1978年,中国国家工作中心转移到经济建设、实行改革开放。中国抓住了国际产业结构新一轮调整、转移的重要时机,及时采取了出口导向战略,扩大劳动密集型产品生产,加工贸易迅速发展,成为全球产业链中的重要一员。

在吸引资金、技术、设备,拓展国际市场的同时,中国进行了内部改革与制度创新。1979年设立深圳、珠海、汕头和厦门出口特区,1980年改称为经济特区,在外汇政策、进出口许可、税收和利率优惠等方面进行改革试点。1988年设立海南经济特区。1992年设立上海浦东国家级新区。从出口特区、经济特区到国家级新区以及现在的自贸区,这些改革试验区承担着重大发展和改革开放战略任务的试验试点,形成可复制可推广的成功经验后在全国推开。事实证明,中国的改革开放取得了巨大成功。

1999年,中国在累计获得约100亿美元的“软贷款”之后,从援助最贫困国家的世界银行国际金融开发公司“毕业”。

(二)推动治理变革,维护金融稳定

1.推动国际金融治理变革

随着中国的经济实力增长以及深度参与国际机制运行,中国在国际社会地位开始转变,参与国际治理,影响不断扩大。

2005年,中国从世界银行的受援国转变为发展经验分享的国别伙伴。2007年12月,中国首次向世界银行软贷款窗口国际开发协会捐款3000万美元,从世界银行的资金接收国变为捐资国。

2008年,美国及发达国家难以稳定全球经济金融,中国成为美国国债最大买家,成为美国金融市场乃至国际金融市场稳定的重要支撑力量一直到2014年,而至今中国仍是美国国债的第二大持有国。

2008年,G7国家发现光靠自己的力量无法应对全球性金融危机,美国开始在G20机制内与发展中国家共同协商解决全球性问题。G20已经成为发达经济体和发展中国家经济体共同参与全球治理的最重要的国际机制。中国在世界银行的投票权不断提升,大力推动IMF改革。

2009年9月,G20匹兹堡峰会发表《领导人声明》,世界银行为发展中和转轨国家增加至少3%的投票权,保持小国和穷国的投票权。2010年11月,G20首尔峰会上发达国家向新兴市场和发展中国家转移超过6%的IMF份额,执行董事会24个席位中拥有9个的欧洲国家让出2个席位给新兴市场和发展中国家。由此,中国、印度、巴西和俄罗斯四国份额进入前十名;中国持有IMF份额从3.72%升至6.39%。2019年,IMF承诺在第16轮份额总检查中再次审视IMF份额充足性,包括以一个新的份额公式作为指引,并进一步推进IMF治理变革。

2. 维护国际金融稳定

1997年东南亚金融危机受冲击最大的是“四小虎”国家。这四个国家在1999年都开始恢复,汇率震荡上升。2012年美元汇率开始上升,这些国家受到影响,汇率开始下行。菲律宾比索和泰铢、美元走势基本相似,相较而言,马来西亚林吉特和印尼盾有一定降幅。整体来看,这次美元上升,东南亚国家避免了汇率大幅贬值、资本大量外逃的现象。中国人民币汇率的相对稳定、人民币互换机制的建立以及中国进出口贸易、国际投资的增长为全球经济和金融稳定做出贡献。

截至2019年,我国已与近40个国家签订了双边货币互换协议。金砖国家中,巴西、俄罗斯、南非都与中国签订了协议。

人民币互换规模不断增加。按照货币互换国家数量统计,人民币已经成为世界第一大互换货币。中国坚持市场化改革方向同时保持人民币汇率稳定,成为动荡的国际货币市场中的一个稳定锚。

(三)提供资本输出,内部产业升级

1.资本净输出国家

由中国与全球化智库(CCG)研究编写、中国社科院社科文献出版社出版的企业国际化蓝皮书《中国企业全球化报告(2016)》指出,2015年,中国实际使用外资金额1356亿美元。同期中国对外直接投资流量超过中国实际使用外资金额100.7亿美元。对外投资首超吸引外资,首次成为资本净输出国。

资本净输出意味着我国在国际市场上不仅可以与其他国家实现商品交易等对外贸易领域的优势互补,还能参与资本投资,使我国的外贸形式由单项交换转变为双向交换。通过境外投资输出,我们可以充分利用当地的资源、人力和技术,更好实现合作发展。

2016年,中国超过世行设定的“毕业”收入阈值,根据世行计划,此后给予中国的贷款将“逐步”减少。这既是对世界银行支持不发达地区、发展中国家的有效政策的证明,同时也表明,中国的经济发展、结构升级在一步一步地提升。

2.科技研发产业升级

金融危机后全球经济发展停滞的一个根本问题是创新不够。中国坚持对高新技术产业的投入,近年来研发投入增长速度全球最快,2018年研发总投入已逼近第一位的美国的总量。2021年4月,全国高技术产业销售收入同比增长19.3%,比2019年同期增长41.5%,两年平均增长18.9%,延续了去年以来快速增长态势。

2020年新冠肺炎疫情发生以来,各国疫苗研发机构争分夺秒积极推进相关实验研究。传统疫苗市场上,以默沙东(美国)、辉瑞(美国)、葛兰素史克(英国)和赛诺菲(法国)为首的四大巨头公司占据全球85%左右的市场份额。2021年2月底外交部介绍,我们大概已经向50多个国家援助疫苗,向27个国家出口疫苗。中国能够在新冠疫苗研发和生产中参与国际疫苗市场竞争并取得重大成果,其背后是中国的研发能力、企业生产组织能力以及工业动员应急能力的综合表现。

四、对亚投行和金砖银行设立建设的分析总结

按区域属性来看,属于全球性多边开发银行的只有世界银行、亚洲基础设施投资银行(亚投行)和金砖国家新开发银行(金砖银行)。亚投行是2015年中国主导筹建,总部设在中国北京。金砖银行2015年设立,由俄罗斯、印度、巴西、南非和中国发起,总部设在中国上海。国际开发银行的主要目的简单来说是在基础设施及其他生产性领域投资以促进经济可持续发展。

(一)亚投行的建设与发展

1.资金来源

根据《筹建亚投行备忘录》,亚投行的法定资本为1000亿美元,中国初始认缴资本目标为500亿美元左右,出资50%,为最大股东。各意向创始成员同意将以国内生产总值衡量的经济权重作为各国股份分配的基础。2015年试运营的一期实缴资本金为初始认缴目标的10%。

2016年成立时亚投行有57个初始成员国(区域内37个,非区域内20个)。2017-2020年亚投行成员数分别达到84、93、102和103个,成为成员数仅次于世界银行的多边开发银行。

同时,开发银行也通过发行债券在国际金融市场筹资。2017年,亚投行获得了标普、穆迪和惠誉三大评级机构的最高等级评级及巴塞尔银行监管委员会的零风险权重认定。2018-2019年,亚投行评级稳定在最高等级。

2.贷款情况

亚投行成立时间较短,资产总额远低于世界银行和亚洲开发银行。世界银行、亚洲开发银行等传统国际多边开发机构在国际中的影响很大。同时也可以看到,亚投行和金砖银行同时起步,但是亚投行的资产规模增长快于金砖银行。

3.治理结构

亚投行治理结构包括银行设立理事会、董事会、一名行长、一名或多名副行长。亚投行的一切权力归理事会,亚投行每个成员均在理事会中有自己的代表,按照协定规定的原则计算,中国在亚投行中的投票权占总投票权的26.06%,紧随其后的印度和俄罗斯的投票权分别为7.53%和5.92%。亚投行对于重大事项要经过四分之三,即75%投票权通过才有效,意味着中国目前对亚投行的重大事项仍享有一票否决权。亚投行第一任和第二任行长为中国人。

(二)金砖银行的建设与发展

金砖国家新开发银行(New Development Bank,简称NDB),又名金砖银行,是2012年提出的,目的是金融危机以来,金砖国家为避免在下一轮金融危机中受到货币不稳定的影响,计划构筑的一个共同的金融安全网,可以借助这个资金池兑换一部分外汇用来应急。金砖银行成员为巴西、俄罗斯、印度、中国和南非,分别来自南美洲、亚洲和非洲。针对成员较少的问题,为了扩大影响力,2017年中国首创“金砖+”合作理念,邀请埃及、墨西哥、塔吉克斯坦、几内亚、泰国等发展中国家出席对话会。2018年,第二次“金砖+”领导人对话会在南非约翰内斯堡举行,22个非金砖国家领导人参加。

1.资金来源

金砖银行法定资本为1000亿美元,初始认缴资本为500亿美元并由5个创始成员平均出资,五个成员国各占20%投票权。

2020年4月,金砖银行在中国银行间债券市场发行抗击新冠肺炎疫情债券,发行规模50亿元人民币,是境内首笔国际金融机构发行的疫情防控“熊猫债券”。该笔债券为期3年,以人民币计价。债券发行受到了海内外投资机构的欢迎,超额认购达到3倍多。同年7月,金砖银行发行了20亿元规模的人民币债券,该债券期限为5年,票面利率为3%。

2.贷款情况

2016年,金砖银行开始开放项目贷款,首批贷款项目金额总计8.11亿美元,支持成员国2370兆瓦的可再生能源发电能力。2017-2021年金砖银行发展战略规划显示,至2021年底,董事会同意发放的贷款将达到320亿至440亿美元之间。

2020年,金砖银行共发放三笔疫情贷款,分别是中国70亿人民币、印度10亿美元和南非10亿美元。中国贷款的目的是为受新冠肺炎疫情影响最严重的湖北、广东、河南三省的公共卫生支出提供资金支持。南非每日商报网站2020年4月30日报道,南非财政部正寻求从多边机构和开发银行筹集950亿兰特资金,用于在疫情期间为企业提供支持和保护就业。其中,将从世界银行筹集5000万美元,从金砖银行筹集10亿美元,从国际货币基金组织筹集42亿美元,总计50.7亿美元(合950亿兰特)。

刚刚成立6年金砖银行发放的贷款已经超过了运行75年的世界银行,表明金砖银行服务发展中国家的宗旨得到有效的贯彻实施。印度从世界银行和亚投行分别获得10亿美元和12.5亿美元的疫情贷款,同样表明除了传统的世界银行援助机制外,以发展中国家主导的国际金融机制已经在发挥重要作用。

从贷款国别来看,金砖银行的贷款基本和成员国经济发展相匹配,在考虑贷款项目成熟度的情况下,更倾向于准备较好的项目,而不是按照资本金的缴纳进行的平均分配。从贷款的具体投向来看,主要投入到清洁能源、交通基础设施、灌溉、水资源管理和卫生以及城市发展四大领域。金砖银行贷款项目集中于成员国提供的优先基础设施部门,特别是私人部门不太感兴趣或者不能参与的地方,以支持成员国提供公众所需关键基础设施服务,符合金砖银行提高基础设施建设及可持续发展的目标。

3.治理结构

金砖银行治理结构包括理事会、董事会和管理层。金砖理事会由一名理事和各成员国指定的一名轮值理事组成,是金砖银行的最高权力机构,每年举办一次会议,每五年批准一次银行总体发展战略,决定资本金的变化、接纳新成员、暂停成员国资格、修改金砖银行成立协议等。

平权结构是金砖银行在股权结构及投票权上最具特色的治理方法。金砖银行的初始认缴资本在五个创始成员之间平均分配,每一成员的投票权等于其认缴的银行股本数目,没有任何一个国家拥有制度上的主导权。

银行首任理事会主席来自俄罗斯。第一届理事会成员包括:巴西财政部部长、俄罗斯财政部部长、印度财政部部长、中国财政部部长以及南非财政部部长。金砖银行首任董事会主席来自巴西,行长来自印度,在南非设立首个地区中心。

五、完善国际金融治理的中国方案

(一)理解金融治理变革滞后性,主动构建国际金融新机制

国际金融新机制是经济发展的历史必然,但历史同时显示,国际金融机制变革与更迭更具有一定的滞后性,需要主动去争取构建。

19世纪末,美国已成为世界上最强大的国家。当美国试图凭借强大的势力一举取代英国成为世界霸主之时,英国并未打算让步,虽然战争削弱了英国的经济实力,但英镑仍然是全球最强大的货币,伦敦仍是全球重要的金融中心。英国为了保持英镑的国际货币地位,保持其原有势力范围和殖民体系,1931年9月曾组建英镑集团,1939年改称英镑区。成员国把大部分外汇准备金储存伦敦,供国际清算之用。印度、加拿大和澳大利亚等国即便在独立之后也都明显更偏爱英镑而非美元。第二次世界大战后英镑估值过高,英国为自己的前殖民地提供了“胡萝卜加大棒”式的选项:如果哪些国家愿意继续用英镑作外汇储备并把那些钱放在伦敦,那么英国就会继续用海军保护他们的安全。

1944年,布雷顿森林体系建立。1946年,英国经济困难不得不向美国寻求援助。美国向英国提供37.5亿美元贷款,条件是英国承认美国在国际货币体系的领导权,并恢复英镑和美元的自由兑换。结果导致英镑区各国纷纷提取存款,并换取美元。不到一个月时间,英国黄金储备流失了10亿美元,英国因此元气大伤。这标志着英镑彻底丧失国际货币主导权。

对于中国来说,虽然在经济实力上有所提升,但是在金融、科技等领域与美国仍存在一定差距,中国应坚持以互利共赢理念,主动参与国际金融治理,设立新型国际金融机构以补充现有治理体系的不足,不断提升自己国际金融治理能力。

(二)坚持“互利共赢”的中国治理理念

麦肯锡研究表明,世界经济对中国的依赖度正在上升。在73个经济体中,自2007年以来,有69个经济体的国内产值相对于中国的进口依存度上升;有72个经济体的国内消费相对于中国的出口依存度上升;还有58个经济体的国内投资相对于中国资本的依存度上升。

但是,中国在国际治理的参与中不认同国际社会“丛林法则”,反对霸权主义,不通过追求霸权以实现自己的经济利益。2013年,习近平主席在莫斯科国际关系学院的演讲中,首次提出“以合作共赢为核心的新型国际关系”的理念。2014年,在中央外事工作会议上,习近平总书记强调,我们要坚持合作共赢,推动建立以合作共赢为核心的新型国际关系,坚持互利共赢的开放战略,把合作共赢理念体现到政治、经济、安全、文化等对外合作的方方面面。2015年,习近平主席在第七十届联合国大会一般性辩论时的讲话中再次倡导要继承和弘扬联合国宪章的宗旨和原则,构建以合作共赢为核心的新型国际关系。2017年,党的十九大报告明确中国特色大国外交要推动构建新型国际关系,推动构建人类命运共同体。

“和之美,在于合异。”中国互利共赢理念的提出并非权宜之策,而是根植于中国悠久的历史。中华文明历代相传的“天下观”及“大同”思想是互利共赢理念的文明渊源。“天下”就是天空之下,包括一切物质、精神层面,也包含整套国际政治经济秩序。“天下”之中没有内外之分,没有民族疆界。大同世界,是“人人为公”的理想社会,天下大同是中国人文思想的底蕴。

以互利共赢为核心的新型国际关系的构建是中国国际金融治理的指导理念。在国际金融治理的过程中,我们要彰显这一理念。

(三)建设国际开发银行彰显中国理念

中国与世界主要经济体都建立了良好的双边互利往来。从金融合作来看,1995年第一家中外合作的投资银行由原中国人民建设银行(后更名为“中国建设银行”)、美国摩根士丹利国际公司、中国经济技术投资担保公司(后更名为“中国投融资担保有限公司”)、新加坡政府投资公司(后更正为“新加坡政府投资有限公司”)及名力集团控股有限公司在北京市成立,中国国际金融股份有限公司参与了众多国际投资项目,在亚太乃至国际上影响越来越大。美国富国银行、美国银行、花旗银行、摩根大通银行等都在中国设有分行。中国A股市场已经被美国明晟、英国富时罗素和美国标普道琼斯三大国际指数纳入,推动外资流入中国资本市场。中国也加速了资本市场的开放,完全放开外资持股比例限制。

但是,国际开发银行比商业合作往来更能彰显“互利共赢”的理念。不仅仅是开发银行本身目标是寻求共同发展,而且是发展中国家主导建设的国际开发银行,能够从机制和效果上形成与传统国家开发银行的比较。金砖银行是典型的例子。金砖国家中,中国具有最大的规模、最强的实力和最大的发展潜力,但是金砖银行坚持贯彻平权机制,共同协商发展。国际多边开发银行本身的信息透明和公开,也是彰显“互利共赢”理念的最佳平台。通过中国在金砖银行实践过程中采用的标准、原则和方法,用实践及效果构建中国方案在全球的影响力。

从实践来看,国际多边银行的运营管理经验为中国参与国际金融治理积累经验。亚投行是以中国为主导的多边开发银行,亚投行已经形成明确的服务亚洲和“一带一路”倡议。金砖银行并非中国主导的多边开发银行,而是金砖五国作为发展中国家共建共享的平台。两个机制的协调发展已经是一种现实状态。亚投行成员范围广,金砖五国都是亚投行的成员国,而且印度、俄罗斯都是亚投行份额较大的国家。金砖五国在亚投行都有贷款。印度贷款份额占比最高。

从贷款的对象来看,亚投行将资源聚焦在基础设施和其他生产性的领域,主要的重点仍会集中在交通、能源、供水与城市发展这些部门。金砖银行对印度的贷款对象和亚投行比较接近,主要满足印度庞大的基础设施建设需求。

从贷款形式来看,金砖银行和亚投行都尚未设置“软贷款”窗口。“软贷款”可以降低借款方的贷款成本,减少成员的还款负担,预计未来两家开发银行都会开展“软贷款”业务。

从贷款规模来看,亚投行贷款规模大于金砖银行,因此金砖成员可以将在亚投行的经验分享至金砖银行的运行中。

(四)构建“互利共赢”国际金融治理框架

1.深化金融开放

中国金融业配合不断“走出去”的中国企业提供金融服务,其国际化程度将会不断提高。除了商业银行,国家政策性银行尤其是国家开发银行也都积极探索国际基础设施建设的机制。国家开发银行与巴西开发银行、俄罗斯外经银行、印度进出口银行和南非南部非洲开发银行共同构建了金砖国家银行合作机制。十年来合作机制各成员签署多份多边合作协议,有力推动了金砖国家金融合作和经贸投资便利化。随着中国自贸区等建设不断深入,未来中国金融开放程度会越来越高。

2.构建以G20为核心的“互利共赢”国际金融治理框架

中国大力促进G20框架下的国际金融体系建设,构建以G20为核心的“互利共赢”国际金融治理框架。

G20作为国际规则制定的协商平台,银行业市场监管规则制定由国际清算银行、资本市场监管规则由金融稳定委员会来制定,IMF、区域性金融机构以及人民币互换协议、金砖基金作为市场失灵的最后贷款人救助体系,存款保险作为存款类机构的补充保障,而各国主权最终以财政支持应对国际金融风险。相对于国际治理机构,国内由央行、财政部、金融业监管机构来对应运行。

中国已经是金融稳定委员会、IMF和国际清算银行这三个规则制定机构的委员和重要成员国,可以通过这些机构推动现有国际金融治理机构的改革,充分发挥G20平台发达国家与发展中国家协商共治的特征,逐步塑造“互利共赢”的国际金融治理理念,逐渐将金砖银行、亚投行等新型国际金融机构纳入治理框架,提高G20治理的有效性,联合IMF、世界银行、巴塞尔委员会及重要的全球会计准则机构等组织的资源与力量共同处理全球金融事务。

以上为从国际开发银行视角的国际金融治理的中国实践与中国理念的简单探讨与分享。《礼记·礼运》大同章载,“大道之行也,天下为公。选贤与能,讲信修睦,故人不独亲其亲,不独子其子,使老有所终,壮有所用,幼有所长,鳏寡孤独废疾者皆有所养……是谓大同。”中国互利共赢的治理理念必将在未来的国际金融治理中发挥重要作用。

(据宣讲家网站报告录音整理

责任编辑:婧雅)

责任编辑:李贤博校对:叶其英最后修改: