自然灾害防治的百年历程与经验

【中图分类号】D23 【文献标识码】A

中国是自然灾害最频繁、最严重的国家之一。中国共产党自成立以来，结合中国国情灾情特点，结合不同时期社会主要矛盾变化，围绕党和国家中心工作，服务大局，不断优化调整自然灾害防治的方针政策和思路，开展相应防治举措，不懈斗争、攻坚克难，取得了无数自然灾害防治、救援的伟大胜利，为世界各国应对自然灾害提供了中国智慧和中国方案。

新民主主义革命时期：艰苦奋斗、破旧立新

这一时期，中国积贫积弱，自然灾害防治经济基础薄弱，技术手段落后。局部执政的中国共产党，立足中国作为农业国的国情和面对自然灾害时的脆弱性，运用马克思主义立场、观点和方法，从制度层面认识自然灾害的成因，寻找解决方案。毛泽东同志曾指出，“农民问题本来包括两方面的问题：即帝国主义、军阀、地主阶级等人为的压迫问题，与水旱天灾、病害虫害、技术拙劣、生产缩减等天然的压迫问题”。基于对灾荒成因的明确认识，中国共产党身体力行，将解决灾荒问题与宣传发动民众投身党领导的革命事业紧密结合起来。

1931年中华苏维埃临时中央政府成立，内务部下辖之社会保障科成为中国共产党第一个负责灾荒救济的机构；国共第二次合作之后，由各级民政部门主管灾荒救济工作；其后，互救会、救灾会和中国解放区救济总（分）会等一批群众性救荒团体相继成立；灾荒严重时，也因地制宜成立了各灾种、各地域的救济（灾）委员会。党政军、社会和群众合力防治自然灾害的格局初步形成。

鉴于水旱灾害是威胁传统农业社会的两大“杀手”，1934年，毛泽东同志明确提出“水利是农业的命脉”，中国共产党以战天斗地的革命乐观主义精神，利用有限的人力物力资源，带领人民群众培固堤圩、整治河道、兴修水利，找到了极具中国特色的、积极的救灾方式——生产救灾。广大军民齐心协力，顽强战胜了一系列特大水、旱、虫灾，甚至连国民党方面也感慨：“共军百万易抵挡，就怕整党和救荒”。

这一时期，在环境恶劣、资源有限的条件下，局部执政的中国共产党与人民大众同甘共苦、休戚与共，围绕推翻三座大山、取得民族独立和人民解放这一中心任务，以救治灾荒工作服务大局，结束了国家蒙辱、人民蒙难、文明蒙尘的历史，为新中国成立后灾害防治工作打开了崭新局面。

社会主义革命和建设时期：擘画蓝图、奠基立业

随着新中国的成立，由灾而荒的制度因素得到历史性解决，中国共产党高度重视灾害防治工作，将救灾看作一项政治任务，看作“关系几百万人的生死问题”，通过明确全国救灾主管机构，制定救灾根本方针和江河治理规划，颁布救灾规范以及开展全国动员的运动式救灾等举措，具有中国特色的自然灾害防治体制机制初步构建。

在继承“生产救灾”方针的基础上，中国共产党顺应经济社会发展形势，形成了“依靠群众，依靠集体，生产自救为主，辅之以国家必要的救济”的救灾方针，这一方针一直延续到1983年，为国家自然灾害防治工作提供了基本遵循。机构设置方面，1949年至1968年，一直由内务部主管全国的救灾工作；期间，1950年至1958年还成立了具有应急协调作用的中央救灾委员会，党领导救灾工作具有了坚实的组织保证。江河治理规划方面，《关于治淮方略的初步报告》、《关于根治黄河水害和开发黄河水利的综合规划的决议》等相继出台，为防治中国灾害之要的水旱灾害作出了长远规划。救灾规范方面，针对救灾、报灾、费用管理等问题，诸如《关于生产救灾的指示》、《关于统一灾情计算标准的通知》、《抚恤、救济事业费管理使用办法》等一批法律法规相继出台，为救灾工作提供了法律保证。具体措施方面，党和政府以“有困难、有办法、有希望”的辩证精神，拉开了治标与治本相结合的自然灾害防治大幕，根治了海河，修建了荆江分洪主体工程、三门峡水利枢纽工程、治淮工程等战略性骨干工程，较好地治理了淮河、黄河和长江，并由点及面组织抗旱大军，打井、疏浚河道，防洪灌溉体系基本形成；在“普遍护林、重点造林”方针指导下，群众性造林运动有计划、有步骤开展；以除四害为中心的爱国卫生运动有序推进……这些努力和举措为自然灾害防治，尤其是对中国影响较大的水旱灾害防治奠定了工程基础。

这一时期，我国自然灾害防治体制机制初步构建，农业生产条件显著改变，灾害防治能力大大提高，中国共产党领导下的救灾实践波澜壮阔、成效显著，创造了应对1954年江淮大水、1959年黄河大水、1966年邢台地震、1976年唐山大地震等重特大灾害的救灾奇迹，彻底甩掉了“饥荒之中国”的帽子。

改革开放和社会主义现代化建设新时期：快速发展、建章立制

党的十一届三中全会后，党和国家工作重心转移到经济建设上来，包括自然灾害防治在内的各项工作逐步走向正轨、稳步发展，自然灾害防治体系不断完善，体制机制更加灵活，基本形成了“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的灾害管理体制，形成了协调有序、运转高效的运行机制。

机构设置方面，1978年组建民政局，成为全国救灾救济主管机构；1989年设立了中国“国际减灾十年”委员会，后于2000年更名为“中国国际减灾委员会”，2005年更名为“国家减灾委员会”；期间还成立有国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部等议事协调机构，这些机构在指导全国防灾减灾、加强国际社会减灾合作方面发挥了重要作用。2003年“非典”疫情暴发，基于对灾害风险复杂性、跨界性和不确定性的警醒意识，以综合性为特征的现代应急管理体制建设开始起步。2005年成立国务院应急管理办公室，担负应急值守、信息汇总和综合协调等职责。

1983年，第八次全国民政会议将救灾工作方针在之前基础上调整为“依靠群众，依靠集体，生产自救，互助互济，辅之以国家必要的救济和扶持”，2006年进一步修订为“政府主导，分级管理，社会互助，生产自救”。“社会互助”在指导方针里边首次排在“生产自救”之前，表明救灾工作更加强调社会化，更加侧重于社会主义大家庭的“互助互济”，注重调动地方积极性和主动性。

大江大河治理规划不断修订完善，《长江流域综合利用规划简要报告》、《黄河治理开发规划纲要》等相继出台，规划在侧重防洪的基础上，更加注重对水利的开发利用。灾害防治工作法制化进程加快。应对专门灾种的基本法，如《中华人民共和国防震减灾法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国气象法》等相继出台，并进行了多次修订；1999年，有助于社会广泛参与救助的《中华人民共和国公益事业捐赠法》公布实施；2003年，为应对“非典”疫情，《突发公共卫生事件应急条例》火线出台；2007年，灾害应急管理领域的基本大法——《中华人民共和国突发事件应对法》通过实施。上述法规为我国自然灾害防治提供了制度保障。党和国家一如既往高度重视自然灾害防治的工程建设，小浪底工程全面竣工，基本建成了黄河下游防洪工程体系；长江三峡工程截留和南水北调工程稳步开工实施；一批重大工程有力促进了我国防洪抗旱事业的发展。

总之，这一时期，我国灾害防治体系更为完善，管理体制建设成绩显著，自然灾害防治的法制框架基本确立，体制机制在总结经验中不断调适，更加高效，自然灾害防治工作取得巨大成就。

中国特色社会主义新时代：高质量发展、理念更新

党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，中国共产党提出“人与自然和谐共生”的新理念，自然灾害防治进入高质量发展新阶段，防治体系和防治能力更加现代化，体制机制更加科学合理，运转更加快捷高效。

根据《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》相关精神，此前由民政部主管的救灾工作转移到2018年组建的更加专业化的应急管理部，原国务院办公厅的应急管理职责也被划转到应急管理部。应急管理部的成立是中国特色应急管理体制改革的重要节点，初步解决了应急管理部门与专门职能部门以及高层次议事协调机构关系不清、职责交叉的困境，开启了依靠制度、统一协调的科学管理模式。

为满足新时代人民对安全与环境的新要求新期待，中共中央、国务院出台了《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》（2016），对未来自然灾害防治提出了“以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态减灾相统一”的总要求，对未来自然灾害防治的基本原则、努力方向、建设重点等作出了总体规划和部属。

灾害治理的法制化进程向纵深推进。慈善方面的基础性、综合性法律《中华人民共和国慈善法》2016年颁布实施，我国首部志愿服务专门行政法规《志愿服务条例》2017年公布，首部流域法律《中华人民共和国长江保护法》2021年全面实施，相关法律法规在“人与自然和谐共生”的全新理念指导下不断修订完善，为切实提高自然灾害防治工作法治化、规范化、现代化水平，为全面提升全社会抵御自然灾害的综合能力提供了重要保障。

习近平总书记提出，“同自然灾害抗争是人类生存发展的永恒课题”。新时代，我国自然灾害防治工作强化了风险意识，从注重灾害救助向注重灾情预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变。2021年6月，我国首次开展了全国性综合性灾害风险摸底。应急预案体系建设更加重视专项预案的“龙头”作用，部门预案与专项预案的界限被清晰划分。应急管理的工作重点由信息、舆情向预案、队伍和装备扩展，公安、消防、武警、森林部队组建成国家消防综合性应急救援队伍，完善了军地协调联动制度，大大提升了应急救援能力。

总之，这一时期，自然灾害防治强调风险意识、资源整合，强调综合减灾、科技支撑，强调社会参与、信息共享，灾害防治体系和灾害防治能力现代化程度大大提升，探索出了一条具有中国特色的自然灾害防治道路，取得了抗击新冠肺炎疫情的战略性胜利，在一系列自然灾害应对中取得了令世界瞩目的突出成就。