加强党对人大工作的全面领导

[中图分类号] D622 [文献标识码] A [文章编号] 0529-1445（2023）03-0042-04

党的二十大报告指出：“党的领导是全面的、系统的、整体的，必须全面、系统、整体加以落实。”这一重要论断不仅指明了党的领导包含的内容和涵盖的领域，而且提出了加强党的领导的实践要求。新时代以来，以习近平同志为核心的党中央就全面、系统和整体地落实党对人大工作的领导作出了新的探索，制定出台了一系列政策措施，推动人民代表大会制度更加成熟、更加定型，为全过程人民民主的发展和人民当家作主权利的实现提供了坚实的制度保障。

坚持党的全面领导是人大工作的最高政治原则

党与人大的关系是当代中国所有政治关系中最为重要的关系之一。前者是我国各项事业的领导核心，后者是我国国家政权机关获得合法性的重要来源所在。因此，正确认识和处理好党与人大的关系，是居于领导和执政地位的中国共产党在人民代表大会制度确立为根本政治制度之后始终面临的一个重大课题。新时代以来，我们党提出并牢固树立坚持党的全面领导是人大工作的最高政治原则的理念，把党的领导贯穿于人大工作的全过程、各方面，推动人民代表大会制度优势更好转化为治理效能。

坚持党对人大工作的全面领导，具有深厚的历史逻辑和强烈的现实要求。从历史逻辑来看，人民代表大会制度不仅是党领导人民在长期的实践中运用马克思主义国家理论并结合中国具体实际所确立的，而且其发展、完善和巩固也是在党的领导下实现的。所以，坚持党的领导是人民代表大会制度自身建设的内在要求。没有党的领导，就不会有人民代表大会制度这一好制度，也就谈不上人民当家作主权利的实现。就现实要求而言，则是由中国共产党的领导地位和性质所决定的。在我国，党居于领导地位且是最高政治领导力量已经是普遍共识。新时代以来，习近平总书记围绕坚持和加强党的全面领导提出了一系列重要论断，指出：“中国最大的国情就是中国共产党的领导。”“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。”这为加强党对人大工作的全面领导提供了重要遵循，特别是2018年宪法修正案把“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入宪法总纲，使党对人大工作的全面领导有了极为明确的法律依据。

党和人大在我国政治生活中的地位，决定了党与人大的关系是我国政治关系中极为重要的一对关系。坚持党对人大工作的全面领导，是做好人大工作的前提和基础，可以保证人民代表大会制度建设沿着正确方向推进。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，是人民当家作主的根本途径和最高实现形式。无论是人民代表大会制度的产生和运行，还是人大依法行使各项职权，都是为了保证和实现人民当家作主权利。因此，人民代表大会制度建设的重点就是要为保证和发展人民当家作主提供更好的制度保障。同时，中国共产党的领导和执政的本质，也是支持和保证人民当家作主。坚持党的全面领导和发挥人大职能作用是有机统一、相互促进的，即坚持和加强党的领导，人大工作就会卓有成效，人民代表大会制度的优势就能更好地转化为治理效能；充分发挥人大的职能作用，党的领导就会坚强有力，党的执政地位就会更加稳固。当然，坚持党的全面领导，并不是要包办代替人大的各项具体职能。换言之，党支持和保证各级人大依法履行法定职权，充分发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用。

人大机关首先是党领导下的政治机关

在很长一段时间，人大机关被定位为“三个机关”，即国家权力机关、工作机关和代表机关。新时代以来，特别是在2021年党中央首次召开的中央人大工作会议上，习近平总书记不仅第一次明确把人大机关定位为政治机关，更把“政治机关”与其他“三个机关”并列在一起，即各级人大及其常委会要“成为自觉坚持中国共产党领导的政治机关、保证人民当家作主的国家权力机关、全面担负宪法法律赋予的各项职责的工作机关、始终同人民群众保持密切联系的代表机关”。从“三个机关”发展为“四个机关”，是新时代人民代表大会制度建设的重要理论成果之一，进一步拓展了对人大机关属性的认识，为新时代人大工作的开展和人民代表大会制度的完善提供了根本遵循。

在党的十九大报告中首次提出“党的政治建设是党的根本性建设”的重大论断后，政治机关的提法也开始出现在各类文献资料中。2018年，习近平总书记在对推进中央和国家机关党的政治建设作出的指示中指出：“中央和国家机关首先是政治机关，必须旗帜鲜明讲政治，坚定不移加强党的全面领导,坚持不懈推进党的政治建设。”2019年《中共中央关于加强党的政治建设的意见》重申：“中央和地方各级人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关本质上都是政治机关。”此后，政治机关的定位广泛适用于中央和地方各级国家机关。人大机关“首先是政治机关”的提法亦随之出现，如栗战书在十三届全国人大常委会第一次会议上的讲话中指出：“全国人大及其常委会首先是政治机关。”

广义地讲，凡是承担政治性职能的国家机关都可以称为政治机关。不过，结合我国具体的政治实践来看，政治机关的核心要义主要体现在与党的关系上，即其一切工作必须坚持并体现党的领导。具体到作为政治机关的人大机关而言，一是要把党的领导贯穿人大工作各方面全过程。各级人大在开展立法、监督等各项工作时，要紧紧围绕党和国家中心任务，“切实做到党和国家中心工作在哪里，人大工作就跟进到哪里；党和国家大局是什么，人大工作就重点安排什么”。二是要严格执行请示报告制度，定期向同级党委全面报告工作，主动请示本级人大工作中的重大问题和重要事项，坚决贯彻落实党的决策部署。坚持党的领导不是抽象的，而是体现在具体的行动和效果之中，即要使党的主张通过法定程序成为国家意志，使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员。三是要处理好与其他“三个机关”的关系。“政治机关的定位体现了人大的政治属性，要求人大旗帜鲜明讲政治，把党的领导贯穿于人大工作各方面全过程，确保通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导；国家权力机关的定位体现了人大的民主属性，要求人大坚持国家一切权力属于人民，支持和保证人民当家作主，发展全过程人民民主；工作机关的定位体现了人大的法治属性，要求人大全面担负宪法法律赋予的各项职责，推动全面依法治国，实现国家各项工作法治化；代表机关的定位体现了人大的人民属性，要求人大牢固树立宗旨意识，始终同人民群众保持密切联系，为人民用权、为人民履职、为人民服务。坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，核心是坚持党的领导；人大作为‘四个机关’，本质上是党领导下的政治机关。”“四个机关”的定位要求，从不同层面体现并揭示了人大机关的属性和特征，构成了一个系统全面、逻辑严密、贯通衔接的整体。

健全和完善人大党组体制和工作制度

党的二十大报告指出：“严密的组织体系是党的优势所在、力量所在。”自人民代表大会制度确立以来，党便在国家权力机关体系内建立起了较为完备的党的组织体系，保证了党的主张和意图能够得到贯彻落实。新时代以来，各级国家权力机关以党组制度建设为切入点，进一步健全和完善人大党组体制和工作制度，不断夯实党领导人大工作的组织基础。

一方面，进一步完善人民代表大会制度体系中党组的组织体系。党组在党的组织体系中具有特殊地位，是实现党对非党组织领导的重要组织形式，肩负着重要的领导职责。之前，全国人大层面实行两级党组制，即全国人大常委会党组和全国人大常委会机关党组；地方人大层面设立人大常委会党组，也有一些地方效仿全国人大常委会的做法设立了机关党组，但因为缺乏明确的规定和要求，并没有成为一种普遍现象。新时代以来，特别是2015年《中国共产党党组工作条例（试行）》的颁布，首次规定县级以上人大常委会机关“经本级党的委员会批准，可以设立机关党组”，从而为县级以上地方各级人大常委会机关设立机关党组提供了依据。2019年《中国共产党党组工作条例》的出台，不仅扩大了党组的职能范围，规定“党组领导机关和直属单位党组织的工作”，还进一步完善了党组的组织体系。具体而言，一是规定县级以上人大常委会应当设立党组，市级以上人大常委会应当设立机关党组。二是规定县级人大常委会“根据工作需要，可以设立机关党组”。三是省级以上人大的专门委员会经批准，可以设立分党组。就字面意思来看，“应当设立”意味着这是一项强制性的要求，“可以设立”则不是强制性的。至此，人大机关党的组织体系除了原有的人大常委会党组、人大常委会机关党委、党支部等党组织，还有人大常委会机关党组、人大专委会分党组等党组织，这些都进一步夯实了人大党的组织基础。

另一方面，建立了定期听取人大常委会党组工作汇报制度。在具体的工作实践中，各级人大常委会党组严格落实请示报告制度，就人大重要会议、重要立法、重要工作、重大事项等及时向同级党委请示报告，贯彻落实同级党委的决策部署，主动争取同级党委的支持和理解。新时代以来，以习近平同志为核心的党中央就如何加强党对人大工作的全面领导作了新探索。2015年起每年召开中央政治局常务委员会会议，听取包括全国人大常委会党组在内的五大党组汇报，保证了党中央的集中统一领导。2016年10月27日，党的十八届六中全会审议通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，对这一有益的做法进行了总结，并形成了一项制度性安排，规定“全国人大常委会、国务院、全国政协，中央纪律检查委员会，最高人民法院、最高人民检察院，中央和国家机关各部门，各人民团体，各省、自治区、直辖市，其党组织要定期向党中央报告工作”。之后，各级地方党委纷纷出台政策，明确规定每年要定期听取同级人大常委会党组工作汇报，进一步加强了党对人大工作的领导。

习近平总书记指出：“加强党对一切工作的领导，这一要求不是空洞的、抽象的，要在各方面各环节落实和体现。”新时代以来，各级人大把党的领导贯穿于人大工作的各个方面，确保党的主张和意图经由人大这个法定程序转化为普遍的意志，党对人大工作的领导得到了全面加强和改进，即“这几年，全国人大最大的变化是党的领导加强了，跟以习近平同志为核心的党中央更近更紧了”。踏上全面建设社会主义现代化国家的新征程，需要不断加强和改进人大工作，这就意味着党对人大工作的领导必须始终如一地加强，确保其成为党长期执政的最可信赖最可依靠的一项好制度。

（本文是国家社科基金一般项目“中国地方人大的会议体系及其运行机制研究”〈项目编号：20BZZ041〉阶段性成果）

[参考文献]

[1]习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2022.

[2]习近平谈治国理政（第四卷）[M].北京：外文出版社，2022.

（作者简介：黄小钫，中国人民大学马克思主义学院副教授、硕士生导师）