全面推进区域均衡发展

[中图分类号] D616 [文献标识码] A [文章编号] 0529-1445（2023）05-0065-04

习近平总书记在北京考察工作时明确指出：“增强区域人口均衡分布，促进区域均衡发展。”按照习近平总书记的要求，北京在推进区域均衡发展方面进行了大量的探索实践。北京市第十三次党代会明确提出，今后五年，“城乡区域发展更趋均衡，乡村振兴取得实质性进展”。党的二十大报告在第四部分“加快构建新发展格局，推动高质量发展”中指出：“深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。”面向未来，围绕建设国际一流和谐宜居之都，北京要全面落实区域均衡发展战略各项任务，促进区域均衡发展向更高水平和更高质量迈进。

推进区域均衡发展助力首都高质量发展

区域均衡发展政策日益完善。近年来，北京的区域均衡发展政策在推进首都高质量发展进程中不断完善。一方面，北京针对特定地区出台了一系列代表性政策，包括《抓住两大盛会机遇推动延庆区加快绿色发展行动计划（2020—2022年）》《深入打造新时代首都城市复兴新地标加快推动京西地区转型发展行动计划（2022—2025年）》和连续四轮的城南行动计划等；另一方面，北京针对生态涵养区先后制定《关于健全生态保护补偿机制的实施意见》《关于推动生态涵养区生态保护和绿色发展的实施意见》《北京市关于深化生态保护补偿制度改革的实施意见》《关于新时代高质量推动生态涵养区生态保护和绿色发展的实施方案》等，从制度上推动了区域均衡发展。此外，《“健康北京2030”规划纲要》《北京市“十四五”时期乡村振兴战略实施规划》等的编制和实施，进一步优化了城市功能和产业布局，提高了资源配置效率，为区域均衡发展夯实基础。

从经济发展均衡走向系统化均衡。北京坚持内部功能重组与向外疏解转移双向发力，均衡发展趋势愈加明显。“城市南部地区发展提速，京西地区加快转型，生态涵养区绿色发展之路越走越宽。”平原新城和生态涵养区承接了文化、国际交往、科技创新等部分首都功能，布局了许多重大功能性活动和项目，包括城市南部地区的北京大兴国际机场和临空经济区、生态涵养区承办的世界园艺博览会和世界休闲大会以及冬奥延庆赛区等承办的北京冬奥会、冬残奥会部分赛事等。正如习近平总书记所指出的：“北京冬奥会、冬残奥会筹办举办对国家发展特别是京津冀协同发展具有强有力的牵引作用。”“区域交通更加便捷，生态环境明显改善，产业联动更加紧密，公共服务更加均衡。”总体上看，区域均衡发展逐渐由侧重于经济发展均衡阶段，迈向内涵更为丰富的系统化均衡阶段。

重点产业布局更加均衡化。在城市功能定位和政府政策的双重推动下，北京重点产业布局均衡化水平稳步提升。其中，以中关村国家自主创新示范区的“一区多园”空间布局最具代表性。示范区由31个发展组团构成，其中12个组团分布在平原新城，5个组团分布在生态涵养区。通过均衡化布局，实现示范区内不同组团差异化、特色化发展。尽管中心城区就业人口规模仍处于较高水平，但在产业布局均衡化的影响下，就业人口在空间布局上开始呈现由中心城区向外围扩散的均衡发展态势。同时，中心城区之外的就业中心数量不断增多，平原新城和生态涵养区的就业中心正在快速崛起。

要素资源统筹一体化。在深入实施城市总体规划基础上，北京正在持续推进资金、人才、教育、医疗等各类要素资源统筹一体化工作。近年来，信息基础设施和以近郊铁路为代表的交通基础设施不断完善，提高了要素流通效率，加速了均等化进程。五年来，市域内市郊铁路运营里程由183公里增至365公里；示范创建“美丽乡村路”300公里，全市达到1000公里以上。2018年，北京建立了生态涵养区与平原区结对协作机制。各结对区之间互动频繁，在协作过程中不断完善协作框架和措施。通过在生态环境、公共服务和基础设施等多个领域开展多元化合作，促进了各区结对协作工作走深走实。通过缩小各类要素资源的城乡差距、南北差距、山区和平原地区差距，北京由多中心节点的网络化发展阶段逐步转向全域多要素一体化发展阶段。

推进区域均衡发展必须坚持首善标准

在向第二个百年奋斗目标进军新征程中，北京按照党中央决策部署，“力争率先基本实现社会主义现代化，建设好伟大社会主义祖国的首都、迈向中华民族伟大复兴的大国首都、国际一流的和谐宜居之都”。这是新时代要求，是党和人民赋予北京的历史责任。

扎实推进全体人民共同富裕。推动区域协调发展不仅是共同富裕的核心追求，也是贯彻新发展理念、实现高质量发展的重要途径。党的二十大报告指出：“中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化。”在高质量发展中扎实推进共同富裕，是“全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”的必然要求。北京作为首善之区，经济社会发展水平高，理应走在共同富裕前列。北京市第十三次党代会报告指出，今后五年的奋斗目标之一是，“全体人民共同富裕迈出新步伐，为率先基本实现社会主义现代化奠定坚实基础”。在推进区域均衡发展的过程中扎实推进共同富裕，这是一个长期的过程，需要持续用力。

进一步优化区域产业定位和布局。随着北京进入新一轮城市功能调整期，市委提出统筹推进城乡区域协调发展的要求，并明确平原新城“支持承接适宜功能和产业，形成各具特色产业发展布局”。作为全国第一个提出减量发展的超大型城市，北京坚持“瘦身健体”，推动产业绿色化转型升级。实行减量发展和绿色发展会带来人口减量、土地集约利用和产业提质增效，这要求北京区域产业定位和布局进一步调整、升级和拓展。在新的功能定位和产业布局调整中，各区要找准方向、发挥自身优势。

牢牢把握数字经济发展机遇。北京提出，打造引领全球数字经济发展的“六个高地”，到2030年建设成为全球数字经济标杆城市。当前数字经济成为激活区域经济的新动能。市委书记尹力强调：“聚焦高质量这个主题促发展，完整准确全面贯彻新发展理念，坚持‘五子’联动服务和融入新发展格局，实现质的有效提升和量的合理增长。”数字经济具有高创新性、强渗透性、广覆盖性等特点，能够打破时空限制，推动各类资源要素高效流动。把握好数字经济发展的历史性机遇，将助力部分产业基础相对薄弱的地区实现跨越式发展。

持续加强城乡公共服务均等化。市委书记尹力强调：“加快推进农业农村现代化，努力走出一条具有首都特点的乡村振兴之路，为建设农业强国作出北京贡献。”当前，全市人均地区生产总值超过18万元，居各省区市首位，达到发达经济体中等水平。北京已具备以城带乡、以工哺农的经济实力，率先基本实现农业农村现代化的条件日趋成熟。

推进区域均衡发展建设现代化首都

处理好顶层设计和基层实践的关系，高质量实施城市总体规划。顶层设计与基层实践是辩证统一的，推进区域均衡发展依赖于二者良性互动和有机结合。一方面，加强顶层设计是推进基层实践的基础，区域均衡发展需要顶层设计来指导、引领和推动；另一方面，在服务全局的过程中，通过基层实践总结经验，为完善顶层设计提供实践支撑。北京城市总体规划和各区分区规划为构建区域均衡发展新格局绘就了蓝图。在此基础上，各区应基于自身开发条件和开发强度，设定合理的空间开发秩序，制定差异化开发方案。各区在落实规划过程中，要结合实际情况主动开展均衡发展试点工作，通过基层创新探索总结经验，为各类规划修编和其他政策的制定和完善提供决策依据。

处理好做大“蛋糕”和分好“蛋糕”的关系，协调经济社会发展。习近平总书记指出：“实现共同富裕目标，首先要通过全国人民共同奋斗把‘蛋糕’做大做好，然后通过合理的制度安排把‘蛋糕’切好分好。”在北京推进区域均衡发展过程中，做大“蛋糕”需要探索形成高端引领、创新驱动、绿色低碳的产业发展模式，优化产业空间结构，提高资源环境利用效率，实现首都经济高质量发展；分好“蛋糕”则需要将产业空间布局与区域协调发展有机结合起来，通过引导城市功能与产业均衡化布局，统筹协调要素资源配置，促进各类要素均衡化流动。分好“蛋糕”还需要从区域均衡发展的战略全局出发，进一步完善财政转移支付制度，统筹推进基础设施建设，推进医疗、教育等公共服务均等化，实现要素与服务动态均衡。

处理好增强中心和辐射带动的关系，挖掘区域增长潜力。同步增强中心城区的核心竞争力和辐射带动作用，是推动首都发展的重要推动力，是推进非首都功能疏解的重要手段，也是构建优势互补发展格局的重要途径。实现区域均衡发展，应着力于增强中心城区的发展动力和创新活力。在此基础上，发挥中心城区的外溢效应，使平原新城和生态涵养区成为承接部分城市功能的新空间。要进一步完善中心城区发挥辐射带动作用的相关政策，提升中心城区对平原新城和生态涵养区的协作服务水平。持续完善跨行政区管理体系，促进城市南部地区、京西地区等跨区地带行动计划落地。促进跨行政区合作协作与产业园区跨区共建，探索建立同类产业园区合作互助机制，促进跨区域交通、信息基础设施互联互通，促进要素跨区流动。

处理好城区发展和乡村发展的关系，推进城乡一体化建设。城乡经济循环是国内大循环的重要方面。城区发展是打通“大城市带动大京郊、大京郊服务大城市”这一北京城乡融合发展之路的基础。城区发展好了，才能够通过区域结对协作机制，畅通城乡要素合理配置和高效集聚，推动城区的人才、资金、技术等要素向乡村流动，带动乡村发展。在探索具有首都特点的乡村振兴之路过程中，乡村地区要把握高质量发展机遇，通过优化要素资源均衡化布局，结合自身优势实现绿色发展，打造“两山”理论实践样板。借助城区科技资源激发农村创新活力，培育发展农村新产业新业态，助力农村产业转型和产业融合发展。推进数字乡村建设，完善农村生活设施，美化农村人居环境，促进农村生活现代化。

[参考文献]

[1]习近平著作选读（第一卷）[M].北京：人民出版社，2023.

[2]习近平著作选读（第二卷）[M].北京：人民出版社，2023.

[3]习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2022.

[4]习近平谈治国理政（第一卷）[M].北京：外文出版社，2018.

[5]习近平谈治国理政（第二卷）[M].北京：外文出版社，2017.

[6]习近平谈治国理政（第三卷）[M].北京：外文出版社，2020.

[7]习近平谈治国理政（第四卷）[M].北京：外文出版社，2022.

（作者简介：杨波，北京市社会科学院城市问题研究所助理研究员）