莫纪宏：法治是中国式现代化的重要保障——学习贯彻党的二十届三中全会精神（3）

二、党的二十届三中全会《决定》中“法”字的分布特征及其意义

《决定》对法治领域的改革作了全面和系统的规定，特别是明确提出“法治是中国式现代化的重要保障”，将法治和中国式现代化紧密联系在了一起。那么，怎样全面系统理解《决定》关于全面依法治国和法治建设，特别是法治领域改革的一系列规定？怎样在宏观上有效地把握？《决定》第九部分是“完善中国特色社会主义法治体系”，那么学习贯彻落实《决定》关于法治领域的改革，只看《决定》的第九部分就可以吗？这是不行的。因为在《决定》中，并不是只有第九部分涉及法治领域的改革，并且一些部分关于法治领域的改革讲得还比较细。因此，对于党的二十届三中全会关于法治领域改革的规定，一方面，我们要认真学习《决定》第九部分的各项规定；另一方面，我们也要看“法”字在《决定》中的分布特征及其意义，从而把握法治是如何融入各领域体制机制改革的。这样才能真正从宏观上有效把握《决定》对全面依法治国、法治建设和法治领域改革的政策走向和政策底蕴。

《决定》中共有135个“法”字。其中，5个“法”字的组词是“法宝”、“做法”、“办法”，包括“改革开放是党和人民事业大踏步赶上时代的重要法宝”；“清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法”；“优化总部和分支机构统计办法”；“探索建立自愿有偿退出的办法”；“丰富防治新型腐败和隐性腐败的有效办法”。这5个“法”字在语义上并不是“行为规则”意义上的“法”。

因此，我们重点研究《决定》中的130个“法”字。在130个“法”字中，69个“法”字在第九部分，61个“法”字在其他部分。也就是说，“法”字在《决定》中的分布比较广泛，并与各个领域相结合，这也充分反映了《决定》对全面依法治国各方面的要求。

（一）《决定》第九部分“完善中国特色社会主义法治体系”的主要规定

《决定》在第九部分“完善中国特色社会主义法治体系”中首先提出了总体要求。法治是中国式现代化的重要保障。必须全面贯彻实施宪法，维护宪法权威，协同推进立法、执法、司法、守法各环节改革，健全法律面前人人平等保障机制，弘扬社会主义法治精神，维护社会公平正义，全面推进国家各方面工作法治化。在此基础上，《决定》从五个方面阐释了我们怎样深化、推动法治各个领域的改革。

1.深化立法领域改革

《决定》指出，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，健全保证宪法全面实施制度体系，建立宪法实施情况报告制度。党的十五大报告提出，到2010年形成有中国特色社会主义法律体系。2011年3月，十一届全国人大四次会议宣布，中国特色社会主义法律体系已经形成。那么，在中国特色社会主义法律体系已经形成后，还要保障各种法律之间相互协调、有机统一，这就需要以宪法为核心，因为宪法是国家的根本法。党的二十大报告明确指出，要“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”，《决定》对此再次进行了强调。

《决定》指出，完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局。这也是立法领域改革的一个重要举措。

《决定》指出，统筹立改废释纂，加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，完善合宪性审查、备案审查制度，提高立法质量。探索区域协同立法。

立，就是以前没有，现在新制定一个，解决立法的空白问题。

改，就是这个法律是有的，但它已经不适合实践的要求，不适合改革开放的要求，因此要对其修改完善。它包括个别修改、局部修改、全面修改，就是要通过修改使原有法律在不废止的情况下更好地适应社会发展的要求。

废，就是废止已经不适合改革开放要求和社会主义现代化建设要求的法律。当然，有时并不是说它的内容就没用了，而是要解决立法技术上的问题。比如，1993年通过的《中华人民共和国国家安全法》，主要是规定国家安全机关履行的职责特别是反间谍工作方面的职责。2014年4月15日，习近平总书记在中央国家安全委员会第一次全体会议上提出总体国家安全观。维护国家安全，人人有责。在这种背景下，1993年通过的国家安全法主要规定的是国家安全机关履行的职责，名字与内容就显得不相称。2014年，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过的《中华人民共和国反间谍法》的第四十条指出：“本法自公布之日起施行。1993年2月22日第七届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过的《中华人民共和国国家安全法》同时废止。”2015年7月1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过《中华人民共和国国家安全法》，其中第三条指出“国家安全工作应当坚持总体国家安全观”。新的国家安全法，它的名字与内容完全是相符的。

释，就是解释。法律在制定后，有的规定是需要立法机关进行解释的，这样才能在实践中有效实施。在推进立法领域改革的过程中，要重点发挥“释”的作用。

纂，是对某一领域相互关联的法律进行整合、修改、补充，使之形成一个有机整体。比如，《中华人民共和国民法典》的编纂。目前，生态环境法典编纂工作正在推进。法典编纂是一个重要方式，它能提高立法质量，使我们既重视立法，又重视法律规范之间内在的逻辑联系，便于执法机关、司法机关快速查明法律规范本身的含义。

《决定》指出，健全党内法规同国家法律法规衔接协调机制。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的第一部分是“坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系”，这部分提出“形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系”。虽然党内法规与国家法律有所区别，但二者之间是要协调统一的，因此就要健全党内法规同国家法律法规衔接协调机制。

《决定》指出，建设全国统一的法律法规和规范性文件信息平台。这也是为了便于我们查找相关的法律法规和规范性文件。

在立法、执法、司法、守法和法律服务、法治人才培养中，立法是源头。深化立法领域改革，一方面可以更好地推动执法、司法、守法等环节的改革；另一方面，立法领域改革的成果也能够为执法、司法、守法和法律服务、法治人才培养提供依据。

2.深入推进依法行政

《决定》指出，推进政府机构、职能、权限、程序、责任法定化，促进政务服务标准化、规范化、便利化，完善覆盖全国的一体化在线政务服务平台。完善重大决策、规范性文件合法性审查机制。加强政府立法审查。深化行政执法体制改革，完善基层综合执法体制机制，健全行政执法监督体制机制。完善行政处罚等领域行政裁量权基准制度，推动行政执法标准跨区域衔接。完善行政处罚和刑事处罚双向衔接制度。也就是说，刑事处罚对当事人的处罚效果和严厉程度不能低于行政处罚。刑事处罚比行政处罚严厉。

《决定》指出，健全行政复议体制机制。完善行政裁决制度。完善垂直管理体制和地方分级管理体制，健全垂直管理机构和地方协作配合机制。稳妥推进人口小县机构优化。深化开发区管理制度改革。优化事业单位结构布局，强化公益性。

3.健全公正执法司法体制机制

《决定》指出，健全监察机关、公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，监察权、侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制，确保执法司法各环节全过程在有效制约监督下运行。深化审判权和执行权分离改革，健全国家执行体制，强化当事人、检察机关和社会公众对执行活动的全程监督。完善执法司法救济保护制度，完善国家赔偿制度。深化和规范司法公开，落实和完善司法责任制。规范专门法院设置。深化行政案件级别管辖、集中管辖、异地管辖改革。构建协同高效的警务体制机制，推进地方公安机关机构编制管理改革，继续推进民航公安机关和海关缉私部门管理体制改革。规范警务辅助人员管理制度。

《决定》指出，坚持正确人权观，加强人权执法司法保障，完善事前审查、事中监督、事后纠正等工作机制，完善涉及公民人身权利强制措施以及查封、扣押、冻结等强制措施的制度，依法查处利用职权徇私枉法、非法拘禁、刑讯逼供等犯罪行为。推进刑事案件律师辩护全覆盖。建立轻微犯罪记录封存制度。

4.完善推进法治社会建设机制

《决定》指出，健全覆盖城乡的公共法律服务体系，深化律师制度、公证体制、仲裁制度、调解制度、司法鉴定管理体制改革。改进法治宣传教育，完善以实践为导向的法学院校教育培养机制。加强和改进未成年人权益保护，强化未成年人犯罪预防和治理，制定专门矫治教育规定。

5.加强涉外法治建设

《决定》指出，建立一体推进涉外立法、执法、司法、守法和法律服务、法治人才培养的工作机制。习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中指出，全会决定起草突出了5个方面的考虑，其中就包括“反映目前法治工作基本格局，从立法、执法、司法、守法4个方面作出工作部署”。那么，立法、执法、司法、守法四个环节，主要是从国内法治来看的。在涉外法治方面，法律服务和法治人才培养也非常重要。

《决定》指出，完善涉外法律法规体系和法治实施体系，深化执法司法国际合作。完善涉外民事法律关系中当事人依法约定管辖、选择适用域外法等司法审判制度。健全国际商事仲裁和调解制度，培育国际一流仲裁机构、律师事务所。积极参与国际规则制定。

《决定》的第九个部分有69个“法”字，这也说明这部分是全面阐释法治领域改革的主要部分。