仝志辉 董寒光：乡村监督体系的构成、运行与完善（2）

三、健全乡村监督体系的基本原则与方向

面对上述困境与挑战，健全乡村监督体系必须回归其制度本源，遵循国家治理现代化和全面从严治党的一般规律，紧密结合中央最新的经济工作部署与政策导向，同时紧密结合乡村社会的具体实际，明确基本原则，找准改革方向。

（一）坚持党的统一领导，强化县委统筹核心作用

县域是国家治理承上启下的关键层级，堪称“微型国家”。乡村监督体系的构建与运行，必然内嵌于并深刻反映着县域政治体制的内在逻辑。坚持党对监督工作的统一领导，是中国特色社会主义监督体系的根本特征。在县域范围内，这一原则具体体现为县委对乡村监督体系的统一领导、统筹协调。根据2016年修订的《中国共产党地方委员会工作条例》，县委在县域范围内发挥着总揽全局、协调各方的领导核心作用，对党的建设全面负责，必须认真履行全面从严治党主体责任和党风廉政建设主体责任，同时领导和支持纪律检查机关履行监督责任。《中国共产党农村基层组织工作条例》第42条进一步明确，县委应当坚持“抓乡促村”，强化基层基础建设，整顿软弱涣散党组织；乡镇党委则领导本乡镇的基层治理。乡村监督体系既是县域推进全面从严治党的重要抓手，也是完善乡村治理体系、保障中央经济工作会议部署的乡村振兴等重大任务落实的关键支撑。因此，必须牢牢坚持县委的统一领导，充分发挥县委在乡村监督体系中把方向、谋大局、定政策、促改革的领导核心和统筹指挥作用，确保监督工作始终沿着正确政治方向推进，服务于县域经济社会发展大局。

（二）突出党内监督主导，促进各类监督贯通协同

党内监督在党和国家监督体系中处于统领和主导地位。在县域层面，党内监督主要体现在县委的全面监督以及县纪委监委合署办公后履行的纪检监察专责监督。其中，巡察监督是县委履行全面监督职责最有力、最直接的抓手。2024年新修订的《中国共产党巡视工作条例》明确了巡察工作“在党中央集中统一领导下，实行党组织分级负责、巡视机构组织实施、纪检监察机关和组织部门协助、有关职能部门支持、被巡视党组织配合、人民群众参与”的体制机制，为巡察发挥综合监督平台功能提供了制度保障。它要求纪检监察、组织、宣传、统战、政法、审计、财政、统计、信访等多部门协同配合，形成监督合力。相较于巡察相对具体化的协同机制，纪委在组织协调各类监督方面的制度规定则更为宏观和原则性。党的二十大通过的党章明确规定“党的各级纪律检查委员会是党内监督专责机关”，并赋予其“协助党的委员会推进全面从严治党、加强党风建设和组织协调反腐败工作，推动完善党和国家监督体系”的职责。2021年发布的《中国共产党纪律检查委员会工作条例》细化了纪委组织协调反腐败工作的体制机制。据此，县级巡察机构和纪检监察机关应当在县委的统一领导下，切实承担起横向协调联动县域内各类监督力量（如人大、政协、司法、行政、审计、统计、财会等）的职责，并积极对接和引导群众监督、舆论监督，构建起党内监督为主导、各类监督既合理分工又密切协作的贯通协同机制，打通监督体系在乡村落地的“最后一公里”，为乡村发展营造风清气正的环境，这同样是落实中央关于“统筹发展和安全”、“提升治理效能”要求的重要体现。

（三）推动县乡村三级联动，织密基层监督网络

中央政策连续多年聚焦乡村振兴中的监督问题，明确要求强化县、乡、村三级监督的联动效能。例如，《中共中央国务院关于做好二〇二三年全面推进乡村振兴重点工作的意见》强调要“持续开展市县巡察，推动基层纪检监察组织和村务监督委员会有效衔接，强化对村干部全方位管理和经常性监督”。二十届中央纪委二次全会提出“推动完善基层监督体系，统筹用好县乡监督力量，促进基层纪检监察组织和村务监督委员会有效衔接，构建基层公权力大数据监督平台，畅通群众监督渠道，健全基层监督网络。”二十届中央纪委三次全会则进一步要求“完善基层监督体系，优化基层纪检监察机构设置，统筹用好县乡监督力量，推动加大基层监督办案力度。”这些部署清晰地指明了健全乡村监督体系的路径方向：即以强化县委巡察和县乡纪检监察工作为关键支点，着力弥合县、乡、村三级之间可能存在的监督断层，通过机制创新和力量整合，实现三级监督在信息、资源、手段、行动上的有效衔接与协同联动，从而织密基层公权力运行的监督之网，全面提升乡村监督体系的整体效能和乡村治理水平。这既是巩固拓展脱贫攻坚成果、推进乡村全面振兴的内在需要，也是响应中央经济工作会议“有力有效推进乡村全面振兴”、“切实保障和改善民生”号召的具体行动。

四、完善乡村监督体系的具体路径探析

在明确基本原则与方向的基础上，针对当前乡村监督体系运行中的痛点、堵点，需从多个维度协同发力，探索切实可行的完善路径。

（一）优化监督结构，实现精准发力与减负增效并重

建立监督事项统筹机制。由县委牵头，建立乡村监督工作联席会议制度或类似协调机构，对拟下达乡村的各类监督检查、考核评比事项进行前置审核、统筹整合与计划管理。能合并的坚决合并，能取消的坚决取消，能通过数据共享实现的就不再要求基层报送材料，切实减少重复检查、多头检查，为基层松绑减负。这一机制应充分体现中央经济工作会议关于“切实为基层减负”的精神，让基层干部有更多时间和精力投入到推动发展、服务群众的一线工作中去。

推行清单式监督与差异化监督。制定县乡村三级权力清单、责任清单和监督清单，明确监督的重点领域、关键环节和核心对象。根据乡村的资源禀赋、发展定位和突出问题，实施差异化、精准化监督策略，将监督资源更多聚焦于重大项目、大额资金、关键政策落实以及民生保障等领域，避免“一刀切”和平均用力，提升监督的针对性和有效性。

强化对监督的再监督。上级纪委监委要加强对各类下乡监督活动本身的监督，严肃查处监督检查中的形式主义、官僚主义问题，以及可能存在的滥用职权、以权谋私行为，确保监督权力在阳光下规范运行。这本身就是对监督体系的自我净化，有助于落实中央关于整治形式主义、官僚主义的要求。

（二）提升监督能力，锻造专业化复合型监督队伍

加强业务培训与实战锻炼。围绕乡村振兴政策、法律法规、财务审计、群众工作方法、大数据应用以及中央关于经济发展、民生保障的最新部署等内容，定期对县乡村三级监督干部进行系统化、专业化培训。推行跟班学习、交叉检查、案例研讨等方式，提升其发现复杂问题、服务发展大局的实战能力。

优化队伍结构与激励机制。配齐配强乡镇纪检监察干部和村务监督委员会成员，注重从返乡大学生、退伍军人、致富能手等群体中选拔熟悉乡村情况、具备专业知识的优秀人才充实监督队伍。建立健全符合基层特点的考核评价与激励保障机制，激发监督人员履职尽责的内生动力。

促进监督力量柔性流动。探索建立县域内纪检监察、审计、财政等专业监督干部到乡镇挂职或短期支援的机制，同时鼓励乡镇优秀监督干部到县级机关交流学习，提升基层监督的专业化水平和宏观视野，促进上下联动。

（三）强化科技赋能，构建智慧监督新模式

建设基层公权力大数据监督平台。整合农业农村、民政、财政、审计、纪检监察等部门的业务数据与监督信息，构建集信息查询、风险预警、流程监控、数据分析、线索发现等功能于一体的智能化监督平台。利用大数据技术，对乡村振兴项目资金流向、政策落实效果、集体“三资”变动等进行动态监测和智能分析，提升监督的预见性和精准度。

推广“互联网+监督”。充分利用政务服务平台、村务公开APP、微信公众号、小微权力监督一点通等载体，推动惠农政策、项目安排、资金使用、集体“三资”管理等信息的全面、及时、精准公开，方便群众查询与监督。畅通线上投诉举报渠道，建立快速响应和反馈机制。

运用现代信息技术提升监督效率。探索运用遥感监测、无人机巡查、视频监控等技术手段，对国土整治、高标准农田建设、人居环境治理、乡村工程建设等重点领域进行非现场监督，提高监督的覆盖面和精准度，降低监督对基层正常工作的干扰。

（四）激发内生动力，畅通群众参与监督渠道

深化村务公开与民主管理。严格落实村务公开制度，丰富公开内容，创新公开形式，保障村民的知情权、参与权、监督权。完善村民会议、村民代表会议、村民议事会、红白理事会等民主决策和监督机制，让群众真正成为乡村治理的参与者和监督者。

健全村务监督委员会运行机制。明确村务监督委员会的职责权限、工作程序、保障措施，确保其能够独立、有效地对村务决策、财务管理、工程项目、惠民政策落实等进行全程监督。加强乡镇纪委对村务监督委员会的业务指导和支持，提升其履职能力和权威性。

拓宽和规范群众监督渠道。完善信、访、网、电“四位一体”的信访举报平台，建立便捷高效的群众诉求反映和处置反馈机制。探索建立乡村振兴特约监督员、群众评议等制度，鼓励和支持群众有序参与对乡村产业发展、环境整治、公共服务等领域的监督，形成监督合力。

（五）注重标本兼治，强化监督成果运用与系统治理

建立健全问题整改长效机制。对监督检查发现的问题，不仅要督促立行立改，更要深挖根源，推动被监督单位从制度机制层面堵塞漏洞、优化管理。实行整改销号制和回头看，确保整改到位、不反弹。将问题整改与完善政策、深化改革结合起来。

推动监督与治理深度融合。将监督嵌入乡村治理全过程，通过监督及时发现治理中的风险隐患和短板弱项，提出改进治理的意见建议，实现以监督促改革、以监督促发展。特别是要围绕中央经济工作会议部署的乡村振兴重点任务，加强事前、事中、事后全过程监督，保障政策不走样、资金不流失、项目见实效。

坚持严管与厚爱相结合，精准规范问责。准确把握问责界限，严格区分工作失误与违纪违法、探索实践与有禁不止，做到实事求是、精准问责，保护基层干部干事创业的积极性。健全容错纠错机制，明确容错情形和程序，为在推进乡村振兴、改革创新中敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲，营造鼓励创新、宽容失误的良好氛围。

结语

乡村监督体系的健全与完善，是一项长期而复杂的系统工程，关乎乡村振兴战略的成败，关乎乡村治理现代化的实现，关乎党执政根基的巩固。当前，面对中央经济工作会议部署的新任务、新要求，乡村监督体系必须与时俱进，强化系统思维和问题导向。必须在党中央的坚强领导下，充分发挥县委的“一线指挥部”作用，以党内监督为主导激发体系活力，以贯通协同凝聚监督合力，以科技赋能提升监督效力，以群众参与厚植监督潜力，以精准问责与关爱激励并重提振干部士气。唯有如此，方能逐步破解当前乡村监督面临的困境，构建起一个与乡村振兴要求相适应、与国家治理现代化目标相契合的，权责清晰、运行高效、覆盖全面、反应灵敏、标本兼治的乡村监督新格局，为夯实“中国之治”的乡村基石，为有力有效推进乡村全面振兴、促进经济社会高质量发展提供坚强保障。

注：本文是陕西省社科联2025年审计工作重大课题研究“基层监督的协同治理模式研究”(2025HZ1271)阶段性成果。

作者单位：

仝志辉 中国人民大学农业与农村发展学院、中国人民大学乡村治理研究中心

董寒光 陕西省审计厅农业农村审计处