实施更加积极有为宏观政策 实现“十五五”高质量发展（3）

四、2026年宏观调控主体框架

《政府工作报告》要求，坚持稳中求进工作总基调，统筹国内国际两个大局，更好统筹发展和安全，实施更加积极有为的宏观政策，增强政策前瞻性针对性协同性，持续扩大内需、优化供给，做优增量、盘活存量，因地制宜发展新质生产力，纵深推进全国统一大市场建设，持续防范化解重点领域风险，着力稳就业、稳企业、稳市场、稳预期，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长，保持社会和谐稳定，实现“十五五”良好开局。

在政策取向上，我们将坚持稳中求进、提质增效，发挥存量政策和增量政策集成效应，加大逆周期和跨周期调节力度，切实提升 宏观经济治理效能。存量是大家分析问题非常重要的立足点和切入 点。具体来说，继续实施更加积极的财政政策。今年赤字率拟按 4%左右安排，赤字规模 5.89 万亿元，比上年增加 2300 亿元。一般公共预算支出规模将首次达到 30 万亿元，比上年增加约 1.27 万亿元。拟发行超长期特别国债 1.3 万亿元，持续支持“两重”建设、“两新”工作等。拟发行特别国债 3000 亿元，支持国有大型商业银行补充 资本。拟安排地方政府专项债券 4.4 万亿元，完善专项债券项目负 面清单管理和自审自发试点，重点支持建设重大项目、置换隐性债 务、消化政府拖欠账款等。

扩大支出规模。很多人觉得这一目了然——今年支出规模 30万亿，比去年增加 1.27 万亿，显然是扩大了。但这里还有不少值得探讨的点。

30 万亿的预算能否完成？去年我们的收入预算就没完成，预算收入增速 0.1%，实际是 -1.7%，缺口 3800 亿元。收入没达标，支出预算自然也完不成，支出预算缺口达 9600 亿元。扣掉收入的3800 亿缺口后，还有 5800 亿需要解释。这 5800 亿元的由来，要说到去年的“结余、结转和其他调入资金”科目——就是前年没花完的钱结转到去年，再从其他领域调入一部分资金用于支出。理论上，绝大部分结余、结转和可调入资金都体现在政府存款里。此外，还有个重要科目叫预算稳定调节基金，将来如果原定预算资金不够，就从这里补充。

所以说，今年所谓的扩大支出规模，一部分是已出台的政策，另一部分是预留的空间——如果经济运行出现变化需要加力，我们有足够的政策空间和条件。这也说明，积极的财政政策不仅有面上的积极安排，还有潜在的发力空间。

财政金融协调配合，推动政策效力发挥与经济稳定有序发展。国债逆回购。所谓国债逆回购，就是央行在逆回购市场向商业银行买入国债。商业银行的国债则来自财政部。这里要说明，《中华人民共和国中国人民银行法》不允许央行直接从财政部买债，属于财政透支，是被禁止的。因此央行只能买商业银行手中的国债，而商业银行则可以从财政部买入国债。

央行买债的利率越低，意味着买价越高。央行今年购买国债的政策性利率是 1.4%，又下降了 10 个基点，也意味着以更高的价格购入了国债，对商业银行操作该业务提供了进一步的支持， 同时，也进一步降低了人民币基础货币的投放成本。

这种操作带来两个结果 ：一是国债发行成本快速降低，且不挤占市场正常融资空间 ；二是央行买国债的资金直接给到商业银行，相当于投放基础货币，无需其他渠道，投放成本仅 1.4%。而此前央行投放基础货币，是通过商业银行提供抵押物的中期借贷便利（MLF，俗称“麻辣粉”），成本约2.15%—2.2%，现在直接降到了 1.4%。同时，这种购入型的基础货币投放，相当于长期投放，替代了原来的借出型投放。

财政金融协同配合扩内需工具，规模为 1000 亿元，主要用于两方面 ：一是贴息，二是为政府融资担保基金提供支持。其中贴息又分为对企业生产的贴息和对消费者的贴息两部分。这两项举措的带动能力和杠杆率都很高。比如贴息 1%，理论上 1 元贴息可带动100 元新增贷款，1000 亿元贴息就能带动 10 万亿元新增贷款 ；如果是针对小企业贷款和设备更新改造贷款的 1.5% 贴息，也能带动7 万亿元左右的新增贷款。当然，综合考虑贷款渠道间的替代和调整，可能净新增的贷款没有这么多，但增量也会达到逾万亿级的水平，并带动融资成本下降近千亿元。

今年我们还要组建两个国家级基金，这需要财政和金融协同推进。第一个是并购基金。北京已率先实践，去年在通州落地二级市场基金（也叫 S 基金），主要目的是服务兼并重组，为北京市的创业投资基金新增退出渠道——除了上新三板、上市、登陆其他柜台市场，还能在这里进行非上市股权转让。国家层面的并购基金，正是在总结北京等地方实践经验的基础上设立，旨在从全国层面完善创业投资的基础环境，丰富创业投资的退出渠道。第二个是节能减排相关基金。针对节能减排，我们既有短期资金支持和减税政策，还将通过这只中长期基金持续推进绿色发展转型和节能减排工作。

明确事权归属——谁能干、谁做得好，就交给谁来做。比如大家可能有疑问 ：今年是“十五五”开局之年，按说项目数量、投资空间都应该有所增加，地方政府专项债规模怎么会和去年完全一样？这里有三个原因 ：

第一 ，要考虑发挥好增量政策与存量政策的集成效应。去年专项债原定用于实物产出的部分，未必全部落到实处。如果今年专项债用于实物产出的部分全部落地，结合去年未用足的存量来看，实际就形成了增量。表面上额度没涨，算上存量其实是有增量的。

第二， 要从更全面、更系统的视角来看问题。从当前专项债的使用管理情况看，地方政府最大的压力不是缺资金，而是缺合格项目。与其单纯增加专项债额度，不如把资金交给能挖掘、管理、发起甚至运营项目的主体，地方政府作为重要参与者介入投资和建设。最合适的主体就是政策性金融机构，为此我们推出了新型政策性金融工具，它和改革后的专项债在适用领域、使用方式、退出方式上高度趋同。政策性金融机构可以先培育项目，地方政府再参与投资建设，以此提升政策灵活性，更好地通过支出创造实物产出，为经济增长提供支撑。货币政策。从去年开始，我国两大类货币政策的关系就已经做了调整。货币政策分为数量型和价格型两类 ：降准、投放货币供应量属于数量型货币政策 ；降息、汇率调控属于价格型货币政策。

去年的政策逻辑是，将价格型货币政策置于首要位置，数量型货币政策则用于保障价格型货币政策目标落地。也就是说，当前货币政策以价格型为主导，数量型仅作补充调剂。适度宽松的货币政策，更主要体现在数量管理的政策自主性上，核心是要实现预期市场利率。若市场利率符合目标利率，无需投放货币 ；若市场利率高于目标利率，则持续大幅投放货币，直至市场利率回归目标水平。

这一政策逻辑从去年延续至今年，目标始终是推动市场融资成本维持在低位，去年的降息、降准等举措今年仍会保留。除此之外，今年新增一项政策 ：要求商业银行等金融机构全面披露企事业单位及个人融资贷款的所有信息，公示贷款的全部成本。其目的是明确金融机构的各类收费，今年除了常规的利息管理协调，还将通过推动金融机构降费这一重要渠道，进一步降低融资成本，实现政策目标。

责任编辑 ：杨婧雅