对中国社会保障若干要点的分析

核心提示:社会保障目标有三:一是社会目标……二是经济目标……三是政治目标……全世界除了中国,只有一个国家在医疗保险里搞了个人账户,就是新加坡。等于说我们抄了一个最没普遍价值的模式;好的试点的做法是以发现问题为目标进行试点。我们这些年很多试点不是以发现问题为目标,而是把试点作为推广的前奏。

我今天讲五个方面的内容,一是中国目前社会保障体系的基本框架,二是我们各项具体社会保障制度的政策要点,三是这些年来社会保障制度建设的成效和问题,四是进一步完善社会保障制度需要重点解决的一些原则性问题,最后谈一下对进一步完善中国社会保障制度的一些建议。

一、中国社会保障体系的基本框架

所谓社会保障,就是政府主导的,目的是防范个人和家庭风险的一系列制度安排。比如有些人搞慈善事业,那算不算社会保障?那不算。因为社会保障应该是政府主导的,主要目标是防范个人和家庭风险

社会保障基本类型有两大类。一类是对已经出了问题的人进行保护,核心就是各种救济制度。救济制度包括一般性的社会救济,给他吃的,给他穿的,给他用的,还有住房救济,医疗救济,残疾人救济以及其他的救济。这是救济制度。

救济制度基本方式就是由政府财政直接出资,确保老百姓的基本生活,包括衣食住行。这种制度安排通常是老百姓基本的社会权利,不要求有什么义务。你过去是不是对社会有贡献,是不是对制度有贡献,那不管,只要出了问题,政府都来给提供保障。

另外一大类是防范未来可能会有风险的一些制度安排。

为了防范以后可能遇到的问题,那么提前进行一些制度安排。这一类主要是各种社会保险制度。

社会保险制度从大类来讲,可以分这么几类:一个是养老保险,一个是医疗保险,一个是失业保险,还有工伤保险。人们在工作期间,从一开始就业,个人或者说雇主交纳一部分费用,等于说先对体制做贡献,然后到了一定时期出了某些风险以后,比如说老人退休了,那就可以领取养老金;平时缴医疗保险费,等发生了医疗问题,可以去报销医疗费或者享受有关的待遇;失了业,可以领取失业保险金,等等。

这个跟救济制度一个最大的区别就是强调权利和义务对等。从全球的情况来看,基本上都是这两大类,而且项目也都差不了太多。但是不同的国家之间有些是有差异的,比如有的国家可能项目多一些,有的国家项目少一些,而且在保障方式上,针对特定的问题,有些是采取救济制度,有些是采取福利制度。大部分国家养老保险都是你工作期间交纳保险费,等退休以后领养老金。但是有的国家不一样,如澳大利亚的老年人领养老金,那是作为公共福利,无论过去是不是工作过,到70岁以后,政府财政统一给钱。他还有补充保险,补充保险是强调权利和义务对等的,但是基本的养老金是政府财政发的。在医疗方面,很多国家搞的是医疗保险制度,但是也有不少国家搞的是福利制度。福利制度就是不管你过去是不是缴过费用,只要发生了医疗费,有了病看病,都是政府作为福利来提供。比如像英国、北欧这些国家都是这样。

我们国家目前对已经面临困难的社会成员提供保障的社会救济制度有四种:一是城镇居民的最低生活保障制度;二是农村救济制度,在这次两会上,温总理也明确提出来要在全国推行农村最低生活保障制度;另外在一部分地区开始搞医疗救助制度;还有就是廉租房制度,但是我们的廉租房制度执行得不太好。

关于社会保障制度,我们现在有五种保险、八种具体制度:一是养老保险,分为三块,一块是城镇企业职工的养老保险制度,一块是机关事业单位职工的养老保险制度,还有农村养老保险制度;二是医疗保险制度,分为城镇职工的医疗保险制度和新型农村合作医疗制度(以下简称“新农合”);三是失业保险;四是工伤保险;五是生育保险。除了以上五种保险,我们还有其他国家没有的、有中国特色的社会保障制度,这就是前些年搞的国有企业下岗职工基本生活保障制度。这个制度本质上是介于救济制度和保险制度之间的一种形态。目前,由于国有企业改革基本上告一段落,对下岗职工的安置也已经基本解决,所以这个制度目前基本上不再实施了。

二、各项社会保障制度的政策要点

首先,讲一下社会救济制度的政策要点。

1.城镇居民的最低生活保障制度。这个制度基本上从上世纪90年代中后期开始搞,1999年正式实施。在这之前,从50年代开始,我们城镇有一般性的定期不定期的救助制度,但属于不规范的制度。90年代中期,有一些地方开始搞最低生活保障制度的试点。1999年国务院正式颁布文件,在全国范围内实施,它的保障对象就是收入低于地方政府规定标准的城镇贫困家庭,每个地方都设定一个贫困标准,只要低于这个标准,就可以享受最低生活保障,主要是补偿。

另外,对于一些特殊人群在不少地方实行了集中抚养。比如说对一些鳏寡孤独、失去了生活能力的人,很多地方政府采取集中抚养的办法,资金来源主要靠地方政府的一般性财政预算。对于不发达地区,高层级政府给予转移支付。中央对不少省、中西部地区都有转移支付。有些省,对地市、对县的也有。

这个制度实施主体主要是各级民政部门。从实施情况看,到2003年6月底,全国的社会保障人数大概是2000多万。总体来看,这些年总人数都在2000万上下来浮动。这个跟贫困线的标准划分有关系。

2.农村救济制度。农村救济制度最早始于上世纪50年代初期,保障对象主要是农村中的贫困居民,保障方式通常是提供不定量、不定期的资金援助。有些地方也提供实物援助,比如给一些粮食、衣物。对于特殊人群实施生活服务,主要是对农村鳏寡孤独采取“五保”的供养方式,资金来源也是地方政府财政以及村集体的一些资金。90年代以后,一些农村地区主要是发达地区,比如江浙、山东的一些富裕地区,包括西部的个别地区,开始仿照城镇制度,建立农村居民的最低生活保障制度。刚才谈到了,2007年“两会”上已经明确表示要在全国推行农村居民的最低生活保障制度。

3.医疗救助制度。在2005年以前就有,但是就像刚才谈到的,嵌入到救济或者是最低生活保障制度当中,没有规范的做法,而且通常保障水平比较低、保障面比较窄。2005年以后,医疗救助开始独立进行。就是从最低生活保障制度当中分开来了,但目前总体上还处于试点阶段。基本做法也是靠民政部门加上卫生部门来进行组织,政府财政出资,对贫困家庭的医疗费用进行减免,或者帮助他们参加医疗保险。比如现在农村搞的“新农合”是自愿参加,有些贫困家庭没有能力承担自负的那部分费用怎么办?由民政部门帮他出那部分资金,让他参加“新农合”。这个各地的做法不一,但是总体上来看,我们国家目前的医疗救助保障水平和保障面都还是很低的。

4.廉租房制度。从上世纪90年代,我们国家全面推行住房的货币化和市场化体制以后,有些家庭没有能力从市场上获得住房。针对这种情况,政府提出了要搞廉租房制度,主要针对城镇当中的贫困群体,基本做法是地方政府投资建设,用尽可能低的租金水平给贫困家庭提供住房,不是卖,而是租给他,甚至用免费的方式提供给他,就是零租金。到目前为止,全国将近80%的地方城市出台了制度规定。但是,这个制度在大多数地区并没有真正有效地推进,很多地方光有制度,没有建房,也没有组织。

其次,讲一下各项社会保险制度。

第一项,养老保险制度。

我刚才谈了,分成三个大的部分,企业职工养老保险、机关事业单位职工养老保险,还有农村的养老保险。

 1.企业职工的养老保险。此制度建立于20世纪50年代,1991年后它的基本做法大概有这样几个特点:一个是DB模式,二是资金现收现付,三是企业为责任主体,四是个人不缴费。什么叫DB模式?所谓DB是待遇确定型,也就是说,当一个人退休以后,养老保险金是根据个人的工作年限,按照一个固定的计算公式来确定,就是待遇确定。比如说你工龄是多少,退休前的各项工资是多少,然后按照工龄,比如说乘以多少,这样算。另外一个就是DC模式,即缴费确定型。缴费确定型通常是跟个人的积累制联系在一起的。个人在工作期间往账户里面投钱,雇主也往里面投钱,这笔钱是要拿出去投资运营的。所以说,最后个人的待遇水平一方面有一个公式计算方法,但同时又是浮动的,跟积累的这笔钱在市场上的投资收益率挂钩,很难用一个公式明确算出它是多少,这就是缴费确定型的。在1991年以前,我们整个企业职工的养老保险都是待遇确定型。

90年代初进行企业改革以后,有些企业改革进行得比较好,按照国家规定发职工的养老金没有问题。但有些企业困难,一部分企业就拖欠职工的养老金,这导致了一些社会问题。所以从1991年开始进行改革,核心的做法就是实施社会统筹,由劳动部门进行组织,各个企业定期按照规定,向劳动保险部门交纳费用。然后,由劳动保险部门把所有的钱收上来,再分别发到各个企业,然后发给职工。总体上资金流程也是现收现付。就是企业社会保障金机构收多少钱,原则是根据支出需要来决定你企业要交纳多少费用,通常是按照职工工资总额的一定比例来进行收缴。待遇确定方式没有变,资金仍然是由企业单方交纳,个人不缴费。

1995年又进行了一些改革,引入了个人账户,把个人最后的待遇计算分为两个部分,一个是作为统筹部分,也就是根据你的工龄来确定你的待遇,另外一部分待遇是来自你的个人账户,个人交纳一部分钱进入个人账户,然后企业交纳一部分钱也进入个人账户。最后,个人养老金除了按照待遇型确定的一部分,或者说统筹部分以外,还有一部分跟个人账户资金的积累多少有关系。另外,1995年的改革从现收现付改为基金部分积累,也就是说统筹部分还是按照确定的费率,企业缴费,然后按照以支定收的原则,我收多少钱,然后同时发出去。另外一部分,计划把个人账户这部分做实,拿到市场去投资运营,但是后来积累制一直没有搞成。

1997年又进行了一次改革,那就是统一制度,把两套方案并为一套。1997年的改革还有几个特点,一个是个人账户确定为11%,其中个人交纳工资额的8%,雇主交纳3%,统筹基金部分全部由雇主缴费形成,按照以支定收确定费率。从全国情况来看,基本上这一块企业缴费占到企业职工工资总额的25%左右,不发达地区略低一点,有些老工业基地更高一些。待遇水平确定方式没有变,还是DB加DC模式。

2000年以后,东北三省首先在辽宁,又进行了进一步的改革试点。个人账户规模从工资额的11%调整为8%,全部由个人缴费形成,然后把个人账户做实。还有其他的调整,我就不详细讲了。

企业职工养老保险的其他一些情况,主要是地方统筹。现在中央政府要求实施省级统筹,事实上,除了北京、上海、天津三个直辖市和陕西省以外,其他的都没有做到省级统筹,还都是在地市级或者县一级来统筹。

跟其他国家相比,我们国家职工目前的退休年龄很低,企业职工男的是60岁,女的是50岁到55岁,还有大量的提前退休问题。发达国家比我们高很多,目前基本上都在65岁以上,有些国家已经调整到67、68岁。另外,替代率相对比较高。现在,企业这一块相对降下来了,大概在60%左右。所谓替代率,就是退休以后的退休金和退休前的工资之比。到2006年年终,参加了城镇职工养老保险的人数是1.3亿人,全国同期的城镇就业总量是2.73亿人,也就是有一半左右的城镇就业人口进入到了城镇职工的养老保险体制当中,包括部分事业单位。

责任编辑:杨婧雅校对:总编室最后修改:
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