对中国社会保障若干要点的分析（2）

2.机关事业单位的职工养老保险。这也是建于上个世纪的50年代，基本做法早期也是DB模式，资金现收现付。其实，机关事业单位主要是财政直接投入各个单位，没有其他的资金来源，另外，以单位为责任主体，每个人退休金在机关事业单位都是单位发，但事实上都是来自于同级的财政拨款，个人不缴费。而且，退休年龄比较低，男60岁，女55岁，替代率要远远高于企业，基本上在90%以上。

前面讲了，我们企业职工的养老保险从上世纪90年代以来，差不多进行了五次大的改革。但是，我们机关事业单位的养老保险制度，仍然执行着上世纪50年代的制度，基本上没有做调整。有些地方参考企业的做法，采取了一些改革和调整，但是没有形成全国统一的制度。所以，现在这两个制度差距非常大。不仅在具体做法、组织管理方式上差距很大，表现在待遇水平上，差距也非常大。早年企业职工退休金水平和机关事业单位基本上没有太大的差距。同类的人员，岁数差不多，受教育水平差不多，那么退休金基本也都差不多。比如两个人都是大学毕业，同年级，一个到企业，一个到机关，在职的时候工资水平差不多，退休以后退休金也差不多，但现在差距非常大。机关事业单位退休人员的退休金水平差不多比企业退休金水平高出一倍。所以，每年人代会特别是企业代表对这个反映一直比较强烈。

3.农村养老保险制度。这相对简单一点，主要是20世纪90年代开始的。企业职工的养老保险和机关事业单位的养老保险基本上是一个强制性的制度，而农村养老保险是一个自愿性的制度。就是说，你要参加农保，每个月定期向里面交钱，然后交给一个部门来进行投资运营，以后，根据本金加利息，定期发给养老金。其实，它是一个储蓄制度，主要是个人缴费，政府和村集体有少量补贴，在有些地区甚至没有补贴。目前的参保情况不算太乐观，农村户籍人口有7亿多人，参加农保的人只有5千多万。

第二项，医疗保险制度。改革之前，我们有三种医疗保险制度。一个是农村的合作医疗。当时主要是由农村集体出资，通常是在一个生产大队或生产队的范围内形成大家的相互保障，参加了以后，到医院去看病，可以减免一定的医疗费。在城镇有两种，一个是劳保医疗，一个是公费医疗。劳保医疗主要针对企业来进行组织，就是政府出政策，企业把有关的医疗费列入成本。公费医疗主要是针对机关事业单位以及正规院校的学生和军人，公费医疗主要由财政来出资，一个人生病以后，可以来报销。当时劳保医疗和公费医疗保障的水平、保障的内容，基本上没有太大的差别。

我们现在有两种体制，一个是城镇职工基本医疗保险制度。这个制度是从过去的劳保医疗和公费医疗延续过来的。90年代搞了企业改革以后，企业自负盈亏，有一部分企业经营状况比较好，它有能力按照国家政策执行当时的劳保医疗制度，给职工解决医疗费用问题。但有些企业就有困难，没有能力给职工解决医疗费用的问题。怎么办？就是搞费用统筹。机关事业单位特别是很多的事业单位，从过去的全额拨款改为有一部分差额拨款，有一部分自收自支，财务状况也有了差异，这时候把这些合并起来了，也就是我们城镇职工的医疗保险制度既包括了企业职工，也包括了机关事业单位职工。当然，在有些地区还没有完全推进，比如到目前中央国家机关等于还是单独执行着早期的公费医疗制度。

这里面还有一个特点，就是说，在新型的城镇职工基本医疗保险里面，设定了个人账户和统筹基金，个人交纳的一部分钱和单位交纳的一部分钱划入个人账户，那么个人账户主要用于门诊费用。单位交纳的另外一部分钱要进入统筹账户，统筹账户主要是解决住院费用。在改革之前，基本上是大病小病都保，而且保障水平总体上比较高。这些年由于医疗费用上涨得比较快，而我们的整个筹资水平相对又比较低，为控制费用增长，设立了一个起付线和一个最高支付限额。你在花多少钱之内自己支付，然后多少钱以上再按比例报销，但报销要有一个最高的封顶线。还有一个是针对公务员的大额医疗费用保障，或者说叫补充保障，但各个地方的做法不太一样。

另外，现在设定了基本药物和诊疗目录，就是有些药物可以全额报销，有些可以部分报销，而有些药是自费的。在诊疗目录上也一样，最高限额以上的费用通过商业保险来解决。从运转和实施情况来看，到2005年底，全国的参保人数是1.38亿人，这个包含离退休人员。实际上，我们全国的离退休人员大概有4千万到5千万的样子，真正参加城镇职工医疗保险的职工数，就是在职职工数，大概不到1亿人。也就是说，只是相当于目前城镇就业人口总量的1/3左右。

再就是2003年开始搞的新型农村合作医疗。刚才讲了，在改革开放之前，农村当时的合作医疗制度在鼎盛时期覆盖了90%的农村人口。传统的合作医疗制度能够得以存在，基础就是当时农村搞的集体经济。集体经济弱势以后，传统的合作医疗制度赖以存在的政治基础没有了，所以合作医疗制度在上世纪80年代初迅速瓦解。到了80年代中期，全国只有10%左右的地方以行政村为单位，保留了合作医疗，绝大部分农民生了病以后，必须完全依靠个人和家庭力量。从2003年开始，中央决定。由中央财政加上地方财政出资，资助支持发展新型农村合作医疗。新型农村合作医疗的基本组织方式是按照保险的方式来进行组织，个人自愿交纳一部分费用，然后政府补贴一部分费用。初期是按照人均个人交纳十元，中央政府补十元，地方政府补十元，也就是人均一年30元钱，以县为单位规定了一些具体报销标准。如果个人不交纳十块钱，通常也得不到政府的补贴。它的保障目标是保大病，主要是针对农村居民发生大额费用以后，给报销一部分，以县为单位进行统筹。同时，也参照了城镇职工基本医疗保险的一些做法，比如也设立了起付线、封顶线。另外，在起付线和封顶线之间也规定了自付的比例。目前最新的实施情况，就是两会上高强部长表示，现在已经有超过50%的农村人口被这个制度所覆盖。按照卫生部提出来的目标要求，到2008年基本上能够覆盖所有的农村人口。

第三项，失业保险制度。

失业保险是从上世纪80年代中期开始搞的，它的保障对象初期只是针对国有企业的失业职工。到1999年以后，因为其他所有制类型发展得比较快，占的比例也越来越高，职工的失业问题怎么办？后来通盘考虑，1999年后调整为各类企业。另外，我们一部分事业单位也要求参加失业保险。我们的失业保险制度基本的组织方式是参照了西方国家的一些基本做法，一是雇主和雇员共同缴费。按照目前的政策，是雇主按照职工工资总额的2%交纳，个人按照工资总额的1%交纳。参加失业保险的人失业以后，可以领取最长24个月的保险费、失业保险金，并可以享受一些就业服务，比如职业介绍等，也是政府统一组织，资金统筹。

到2005年底，全国参加保险的在职职工人数是1.06亿人。2005年底，全国正在领取失业保险金的人数是360多万。如果说失业以后一直没有找到工作，最长可以领24个月。如果24个月以后，仍然找不到工作，那怎么办呢？那就通过其他的制度来解决了，比如说像最低生活保障。

第四项，工伤保险制度。

工伤保险是1996年开始搞的。在1996年之前如果发生了工伤，由企业按照国家劳动法以及其他的有关政策规定解决。1996年，国务院颁布了企业职工工伤保险的办法，保障对象是各类企业雇员，机关事业单位没有，保障内容就是因公负伤人员的医疗费用，伤残以后的生活津贴以及死亡以后的遗属津贴等。它的来源是企业雇主缴费，个人不缴费，而且不同行业实施差别税率。有些行业工伤率可能比较高，比如建筑行业等，其要缴的税率就比较高，比较低的行业比如一般性的商业贸易企业，可能就比较低。实施的情况是，1996年开始实施的是一个试行办法，到2003年，中央政府颁布了工伤保险条例，2004年正式实施，内容就是试行办法里的内容。全国参保人数是8千多万。

第五项，生育保险制度。

1994年开始搞生育保险，保障对象就是各类企业当中的孕产女职工。保障内容是，企业中的女职工怀孕、生孩子包括相关的医疗费用，以及孕产期的生活津贴等，由生育保险来给提供。资金来源是由雇主缴费，个人不缴费。目前的实施情况是全国的参保人数是5千多万，这个相对比较少。