对中国社会保障若干要点的分析（5）

五、对完善中国社会保障制度的一些建议

第一，强化社会救助制度的建设，确保城乡居民的基本生活。要进一步完善城镇居民的最低生活保障制度。到现在为止，已有的各种社会保障制度或项目当中，应该说城镇居民最低生活保障制度是搞得最好的。尽管如此，也有一些问题，比如有一些标准过低。当然，这跟财政体制和责任主体的设定有关系，有些时候过分依靠地方政府，而有些地方政府财力过低。另外在给付方式、标准确定方面，也应该进一步完善。

这里边，很多西方国家的经验值得我们总结。比如说，现在对于城镇居民最低生活保障定了标准，但其实有很多有弹性的东西在里边。比如说，其他国家因为考虑到如果只是现金给付的话，有些人不会过日子，拿到救济金就去买酒、下馆子了。给他这些钱，精打细算本来可以够一个月用的，但是他十天就给花完了，剩下的日子又没钱了，他可能会给你惹麻烦。很多国家，给付方式不是按月而是按周给的，有些可能更多的是采取发实物券等。因此，有很多我们可以学习的地方，未来城镇最低生活保障制度也应该把这些好的做法逐步引入。

第二，加快推进农村居民的最低生活保障建设。这已经在中央和国务院形成决议了，下一步可能会全面推开。这里边其实也面临着一个很大的风险。对于城镇居民来说，绝大部分的收入是货币形态的，相对来讲比较容易核查。农村居民大部分地区的收入形态还都是实物形态的，比如一年两季收成，然后养只鸡养只鸭养头猪，收入很难核定。这种情况可能是对未来农村居民最低生活保障建设的一个很大的挑战。搞不好，会出现很多的漏保或者错保等问题。

应当加强廉租房制度的建设。这个刚才讲过，我们目前将近80%的城市已经出台了制度，但是没有干。下一步应该好好来做这个事情。

还有，我认为医疗救助不应该单独搞，而是应当考虑建立一个普惠制的制度，保证所有老百姓的基本医疗都能够得到解决。如果能够建立这样一个制度的话，贫困群体的医疗问题自然也就得到解决了。

第三，关于养老保险制度，我们认为应该是建立低水平、广覆盖、可持续的保险制度。政府组织低水平的强制保险，而且这个保险应该是企业、机关、事业单位采取完全一致的模式。当然，短期之内把企业职工的养老保险和机关事业单位扯平是不可能的，但是至少我们可以从现在做起。

首先，政府来组织强制性的低水平的保险，所有的在二、三产业的人都应该进来。其次，这种保险应当采取现收现付制，不要考虑什么积累制。因为积累制在我们国家目前的管理能力下，即使不考虑所有的转轨成本问题，一旦积累一大笔钱以后你能不能形成好的投资回报，投资的风险到底有多大，都是很不确定的。相比之下，如果采取现收现付体制，起码抗拒投资风险的能力会很强，未来产生重大风险的可能性就会得到大幅度避免。为了解决资金平衡问题，可以通过推迟养老金领取年限，包括待遇水平和物价挂钩这些方式等。

另外，强制性的养老保险应该以产业为准，而不是以城乡为准。应当把这个过程和城市化、工业化的过程协调起来。政府组织的基本养老保险应该是比较低的水平，我认为可以略高于最低生活保障标准，比如是最低生活保障标准的140%、150%。此外，可以通过税收优惠以及劳动的经营手段，发展补充保险。企业根据经济情况自主决定，我给你税收的优惠。对于政府公务员也好、事业单位职工也好，通过政府财政来提供补充保障。就是说，在基本层面跟企业统一，然后在补充层面政府搞一套，同时也允许企业搞。企业的经营效益好的，可以搞得高一些，甚至高于公务员，都没有问题。如果企业经营差的，那补充保险范围只能搞得小一点。

当然，企业的补充保障可以采取基金积累制，最好是交给私人部门来管理，然后政府严格监管，政府最好不要直接管养老金的投资。让私人部门通过竞争手段来经营积累制的补充养老金。当然，这些制度应该是老人老办法、新人新办法，这种改革涉及到所有人的权益问题，在技术上是不难解决的。

我建议放弃失业保险。将把失业人员的生活保障并入最低生活保障制度，以收入而不是以就业状态为依据提供保障。就是说，如果一个人失业了，但是家里边经济条件非常好，这个政府用不着管。有些人可能是有工作，但是家里边人口比较多、生活很差，这样政府也要保障。对有些雇主不负责任的问题，建议设立雇主赔偿制度。当然，放弃失业保险以后，应当强化政府再就业方面的公益职能，包括就业信息的发布、指导等，另外还要强化政府的就业服务职能。

第四，全面改革医疗保障制度。首先一定要考虑建立覆盖全民的基本卫生保健制度。现在表面上看，在城市有城镇职工基本医疗保险，在农村我们有新农合，新农合似乎已经占了一半数了，但“新农合”解决的是大问题，事实上对老百姓来讲，常见病、多发病还都是个人承担，问题非常大。在城镇，有大量的人没有任何保障，即使参加了城镇职工基本医疗保险的，建立了个人账户，事实上也是个人解决基本的常见病、多发病问题。所以说，要考虑建立覆盖全民的基本卫生保健制度。很令人欣慰的是，十六届六中全会的《决定》当中已经明确提出来，要建立覆盖城乡居民的基本卫生保健制度。保什么？主要是保两个方面，一个是公共卫生，比如计划免疫、健康教育等，另外一个就是要保常见病、多发病。我们建议，在预防保健、卫生防疫这一块，应当由政府出资，所有的服务免费向老百姓提供，资金来源直接通过一般性税收来进行投入。

另外，什么叫基本医疗一直是个争论不清的问题。我觉得，主要就是各种常见病的诊疗。首先，政府划定基本医疗的服务范围，限定药品的目录包括诊疗的目录、诊疗手段就可以解决绝大多数常见病、多发病的问题。在划定这些目录以后，当老百姓需要有关服务的时候，个人少量付费，其余的成本政府来分担。在所有国家基本医疗问题都要由个人少量承担费用，哪怕是象征性的。比如说英国、北欧那些国家搞全民医疗，其实既是完全免费的但又不完全免费，每看一次病要付几个英镑，或者一个欧元，主要是限制滥用。也就是说，对基本医疗这一块，政府承担大部分成本，个人少量分担，减少浪费。

另外，对于基本卫生保健这一块，城乡之间、地区之间的服务应该是一致的。因为作为一个基本的公共政策，在不同群体之间必须要考虑一个均等，不能说城里人保障水平高，农村人保障水平低，这不符合社会政策的基本原则。对有关的费用应该是不同的层级政府合理分担，如果完全依靠地方政府的话，这个制度是搞不起来的。

其次，就是要进一步改革和完善城镇职工的基本医疗保险制度和新型农村合作医疗制度。对于城镇职工基本医疗保险制度，应当尽可能进一步扩大覆盖面，要把基本符合条件的其他类型的各种职工，尽可能纳入到这个制度当中。我们现在只保职工本人，未来建议应当把职工家属纳进来，这也是国际上的普遍做法。还有就是要取消个人账户，因为个人账户实在没有存在的必要。还要明确保障重点。从我们国家目前的情况来看，即使我们搞了基本卫生保健制度，把常见病、多发病的问题解决了，但是指望目前的投资水平解决所有的大病问题，也是不现实的。

由于筹资水平低，所以这两个制度都应该明确重点，保那些可治疗的、投资效益好的疾病，以此来提高卫生投入的绩效。但现在医疗保障里一个很大的问题就是，无论是卫生系统还是很多老百姓都缺乏理性，在经济不发达的情况下，用很高的投入，动用各种高新技术去抗拒自然规律。这个问题不仅对卫生投入绩效影响很大，而且由于制度设计有问题，当一部分人去干这些事情的时候，必然会影响另外一部分人的基本权益。

还有，建议放弃生育保险。生育保险没有必要，有关的职能并入预防保健，也就是并入面向全民的基本卫生保健制度。比如说孕妇的检查，包括住院分娩等，把这些问题都给免费解决了，这个问题自然就解决了。还要继续对企业实施强制性的工伤保险。我们认为工伤保险非常有必要，而且一定要强化雇主责任，保护劳动责任。尤其是对那些工伤事故率比较高的行业，农民工比较集中的行业，要加强工伤保险。

（根据“宣讲家”网站报告录音整理）

（报告人系国务院发展研究中心社会发展研究部副部长）

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