对中国社会保障若干要点的分析（4）

四、完善社会保障制度需要重点解决的原则性问题

进一步推进改革，首先要考虑几个最基本的问题，就是我们改革的目标、方向以及必须把握的一些基本原则。

第一，我们必须清晰社会保障制度建设和发展的目标。从一般意义上或者从理论上讲，社会保障目标大概有三个方面。一是社会目标。我们的社会目标就是一定要通过社会保障制度建设追求和尽可能地实现社会公平，另外一定要尽可能地保护大多数人的基本权利。二是好的社会保障制度应当能够很好地实现经济目标。一个就是体制本身应当具有可持续性，另外应当对经济发展具有一定的激励机制。社会保障还要考虑政治目标，就是一定要考虑不同群体之间利益关系的平衡。总体来看这些目标，有时候可能一致，有时候可能不一致，在很多情况下，甚至有矛盾。所以,在政策设计时，任何情况下单纯追求某一个单一目标都不可取，必须在几个目标之间达成平衡。否则的话，如果我们过分注重某一个目标，忽视其他目标，必然出现失误。

从最近几年我们整个社会保障制度建设和改革的情况来看，一个很大的问题就是在不同的目标之间摇摆或者过分突出。有时候过分突出经济目标，有时候过分突出政治目标，社会目标被忽视等一系列问题一直存在。   在我们未来改革当中，过分迁就某些特殊群体的利益，不能够很好地解决社会目标、经济目标和政治目标之间的平衡，想设计一个好的制度是不太现实的。应该说我们这几年在这方面教训是非常深刻的。

第二，必须坚持的一个原则性问题，也就是说，必须解决好国际经验与中国国情的结合问题。其实，从世界各国的情况来看，社会保障制度没有通用的理想模式，任何制度都有优点，任何制度都有缺陷，只有充分结合国情的模式，才是好模式。

我们国家是一个什么国情呢？人口多，经济不发达。虽然这些年经济增长很快，但总体上我们还属于欠发达国家。二元结构导致我们城乡差距很大，与此同时，我们又面临着迅速的老龄化、工业化和城市化，这些和发达国家差别很大。因此，在很多方面我们照搬其他国家的模式是行不通的。

但近些年来，从我们整个社会保障制度改革和发展的经验来看，在多方面我们就是简单地模仿发达国家的经验。例如失业保险，我们就是克隆，就是照搬西方发达国家的做法。因为它不适合我们国家的国情，所以到现在整个失业保险制度根本就没有发挥对失业人员的救助作用。比如说，现在城镇失业和间歇性失业人口的总量大概在1500万到2000人之间，领失业救济金的人只有两百多万，也就是不到1/10。换句话说，80%—90%的失业人员根本没有办法得到这个制度保障。所以说，制度如果不考虑中国国情，问题非常大。

除了失业保险以外，在医疗保险方面，我刚才谈到，我们在城镇职工基本医疗保险中引入个人账户。其实从国际经验来看，全世界除了中国，只有一个国家在医疗保险里面搞了个人账户，这就是新加坡，但新加坡的个人账户跟我们不一样。等于说，我们抄了一个在世界上很少的模式，而且还抄错了。新加坡的个人账户起什么作用呢？新加坡是绝大部分的费用都由政府买单的，然后为了控制个人对医疗资源的滥用，个人要少量负担一部分费用，就是公付的部分用个人账户来解决。而我们现在是把个人账户拿过来，解决门诊问题，就是让自己来解决自己的门诊问题，因为个人账户资金按照现在的政策规定是属于个人所有,所以这也没有搞好。还有，关于下一步的卫生改革，比如说在新型农村合作医疗中，我们采取的基本方式是保险模式。当然，很多欧美发达国家确实采取保险模式，那就是个人和户主出资。但是，欧美发达国家采取保险模式之所以能够成功，很大一个基础是正规部门就业的人口比例非常大。而且，它的财务结算系统、金融信息系统都非常发达，收取资金、报销等做起来非常简便。但是，我们国家在新农村居然采取了这种保险方式，在我们农村，老百姓一家一户分散居住，在这个时候搞保险，很显然不适合我们的基本国情。刚才也谈到了，我们现在新农合的管理成本居然占到资金筹资总额的20%以上，都是很有问题的。

第三，必须解决好政府和市场的责任关系。为什么社会保障必须由政府来组织？因为市场存在问题。但是，如果完全依靠政府，所有的事都要政府来干，也是有问题的。这样政府必须征高税，而征高税就可能会对经济构成一定的影响，尤其在发展的初期。如果全部由政府组织，包括具体的组织工作全部由政府来承担的话，政府体系会过于庞大，对于整个经济和社会的影响也会非常大。所以，好的社会保障制度一定要实现政府和市场力量的有机配合。从我们国家这些年社会保障制度改革和发展的情况来看，既存在政府责任不到位的问题，也存在有一部分领域管得过多的问题。在有些方面，我们本来可以利用市场力量，但政府管得过多，比如说各种保险的具体组织、资金的征收，像这些东西完全可以利用市场化的金融体系、社会化的服务体系来完成。

第四，必须解决好基本体制选择与管理手段的结合问题。从我们国家这些年改革的实践来看，一个很突出的问题就是重视宏观体制改革，忽视管理手段的发展，或者是忽视微观的技术性问题的选择和设计。这里面最突出的是城镇企业职工的养老保险制度。十年之内，进行了五六次大的调整。从全世界范围看，没有任何一个国家会在10年之内对一项基本的社会政策做四五次的调整。之所以反复进行调整，一个很核心的问题就是资金收支不能平衡。当然，早期的有些改革比如搞统筹，那是必要的，是由于其他体制变化导致的，但后来几次调整一个核心的目标，就是看能不能实现资金平衡，以减轻政府未来可能的财政压力。

其实类似的问题，像老龄化的问题、资金收不抵支的风险，在西方发达国家都存在，但没有哪个国家简单地动大体制，他们都是从技术性层面加以解决。技术性问题主要在哪儿？有两条，一个是推迟领取养老金的年龄，另外一个适当降低替代率。用其他的技术手段来解决，比如退休金的增长和物价挂钩，而不是和企业职工的工资增长挂钩，就是说，确保离退休人员的退休金一定要不断增长，但是这个增长是和物价挂起钩来，略高于物价的增长，但不能和企业职工的工资挂钩。因为如果和企业职工的工资挂钩，特别在经济高增长时期，工资增长是很快的，退休金的这种增长也会很快。一旦这个经济增长进入到了平台期或者滞胀期，或者放缓的时候，这一块降不下来，那就会导致新一轮的问题。所以，从西方国家的经验来看，类似的情况首先考虑的是推迟退休年龄。比如说美国，已经从65岁调整到67岁，德国是68岁，好像英国也计划从65调整到67岁。而我们国家这些年以来是不考虑技术性问题，主要考虑宏观体制。一有问题动体制，越动越乱，这种教训非常大。

要认真考虑国情。比如说，在医疗卫生领域，大家争议比较大。但目前来看，政府表态了，一定要强化在卫生领域的投入。怎么投？投到哪里？是补给供方还是需方？现在很多政府部门非常推崇购买服务。购买服务在很多西方国家，应该说很流行，做得也很成功。但从我们国家的情况来看，国家大，人口又多，医疗服务机构也很多，整个老百姓的组织化程度很低。在这种情况下，政府替一个个老百姓去购买各种复杂的服务，能不能买得来、谁来买、买谁的、怎么买、买的成本有多高，这一系列的问题，我们现在都不知道。在不知道的情况下如果贸然去做，会带来很大的风险。所以说，在总体上的管理手段我们可以借鉴国际经验，但也要认真地考虑国情。

另外，为了社会保障制度改革，必须完善决策过程。因为社会保障涉及多方面的利益，必须形成充分的利益表达和协商机制，必须考虑到方方面面的利益。这些年我们在这方面的问题很多。谁的呼声高，谁的影响力大，谁就可以从社会保障制度中分得更多的利益。我想大家应该对这个问题有比较深的感触。

另外，制度正式实施之前必须充分实践，还应当认真总结经验教训，关键要形成有效的纠错机制。从我们这几年实践的情况来看，一个重大失误就是有些问题讨论不充分，试点不充分，很多问题并没有征求方方面面的意见，就是有些政府部门在那儿闭门造车。试点是什么？试点就是说我先拿出一个方案，经过讨论形成一个方案，看它行不行。一个好的试点的做法，就是以发现问题为目标进行试点，这是一个合理的做法。但是，我们这些年很多试点不是以发现问题为目标，而是把试点作为推广的前奏。在很多情况下，有些领导甚至就讲，试点只许成功不许失败。既然只许成功不许失败，那直接推广不就完了吗？还搞试点干什么？现在看来，我们不少的制度出了问题，都跟讨论不充分、试点不充分有关系。