对中国社会保障若干要点的分析（3）

三、社会保障建设的成效及问题

应该说，我们这些年社会保障制度建设成效还是很大的，主要体现在救济制度和社会保险制度两方面。

一是救济逐步走向制度化。在改革开放之前或者在上世纪90年代以前，我们的很多救济制度非常不规范，而且对于贫困家庭的认定通常有很大的随意性。这些年来，我们的社会救济逐步走向制度化，而且范围和内容也在不断拓展。除了生活救济外，医疗救助、廉租房等制度都开始发展。另外，有一些项目，比如城镇居民的最低生活保障制度，已经实现了应保尽保，这对于保护公民权利、维护社会稳定，发挥了非常重要的作用。

二是从社会保险制度建设的情况来看，这些年来最大的成效是由企业保障走向真正意义上的社会保障。这些年无论是养老保险、医疗保险，还是工伤保险都搞了社会统筹，这对于维护不同企业之间职工的利益，包括促进企业平等竞争力、促进劳动力流动，都发挥了积极的作用。

但是，存在的问题也很突出。从社会救济制度的情况来看，保障标准总体上很低。在很多地方类似于最低生活保障制度，像北京、上海、广东、浙江、江苏这些地方，由于地方财力比较强，所以最低生活保障以及其他的保障定得比较高。但在全国不少地方，保障水平、保障标准非常低，比如在西部很多地方，最低生活保障标准在城镇里面每人每月也就是100块多一点，指望这些钱过基本的生活，仍然是有很大困难的。

还有，有些项目有名无实，比如刚才讲的廉租房制度，这从90年代中期就开始提出来了，而且很多地方出台了制度，但是有名无实。在有些地方，医疗救助也是如此。

另外，政府间的划分不合理，主要是在社会救济方面过分依靠地方政府。有些地方政府由于财力不足，也影响到保障标准。

还有，总体上的管理水平还比较低，不规则和随意性问题比较大。这里面有漏保问题，该保的保不到。错保的问题也很突出，有些地方政府发的钱其实并没有落到实处，真正该拿到钱的家庭没有拿到。相反，有些拿到钱的家庭并不是真正符合标准的。

社会保险的情况可能问题更大一些。总体上来看，几种主要社会保险制度在目标选择、运行各个方面也存在比较突出的问题。

首先，职工养老保险。

城镇职工养老保险一个比较突出的问题就是没有实现对目标人群的充分覆盖。刚才谈到，现在城镇就业职工参保人数大概是1亿4千万，而目前城镇就业人口总量是3亿7千万，就是半数的城镇人口没有纳入到养老保险制度当中。还有一个很突出的问题，就是企业职工养老保险和机关事业单位分设，而且待遇水平差距过大，基本上差一倍，企业职工的不满情绪非常大。另外，职工养老保险这三项，主体是企业职工的养老保险。这个制度体制内的抚养率过高。抚养率就是有几个人缴费，养几个退休人员。现在有些地方基本上是两个人养一个，有些地方甚至到了一个人养一个。这就面临着财务上不可持续。现在不少省份养老金收不抵支，以至于地方财政每年不得不用大量的财政直接补贴养老保险。

另外，在具体的制度设置方面，存在明显的逆向转移的支付特点。从社会保障所要求的基本目标来讲，是要实现互济，也就是富裕的人要帮助贫困的人。但是，我们现在的养老保险制度设计逆向转移支付特点比较突出。比如按照规定，必须缴费满15年才可以领取养老金。有些人如果参加的时间比较短，只交纳了10年，这时候他就没有资格领养老金。但是这十年，他是对这个制度做了贡献的，这些相对弱势的群体最后没有办法从这个制度当中获得保障，而那些工龄长的、收入水平比较高的，却可以拿比较高的养老金。这就存在逆向转移支付。

针对这些情况，当前比较流行的思路有两个：一个就是扩面。很多地方政府现在对扩面的积极性非常高，希望把各种类型的城镇职工、城镇劳动者包括流动就业的农村人口等都纳进来。如果短期内把目前在城市工作的人员都纳进来，缴费的人多了，这样抚养率就会下降，整个体制上财务运行危机就会化解。但是这个制度有问题，大家知道，我们国家老龄化的速度非常快，目前把这一部分人全部纳入以后，他们以后也会面临退休，而且他们到了退休年龄的时候，整个就业人口规模是下降的，那以后的风险怎么办？现在很多地方政府扩面的基本动机是解决当前危机，而不是考虑到一个长期的需要。当然，这里面也跟整个国家层面的制度有关系。

还有一个目前比较流行的思路，向积累式转轨，就是以收定支。那就是说，全部转向个人账户，每个人在工作期间，个人交纳一部分费用，雇主给交纳一部分费用，然后存到个人账户里面，等于事实上是一种强制性的储蓄，等退休以后，个人养老金就取决于个人账户的本金和投资收益。这个时候，投资收益高了，你就多拿；投资收益低了，你就少拿。事实上，它是把风险和责任转给个人，这里面的问题也比较大。比如说把所有的风险都转给个人，它会带来什么样的社会后果，很难讲。另外，从理论上也不能够证明基金积累制抗拒老龄化的能力强。还有，投资的风险非常大，又有一个转轨资金的问题。所以，总体上来看，这两个考虑问题或者解决问题的思路都不足以解决问题。

农村养老的实质其实是低收入人群的一个相互保障。总体上农村居民的生活水平、收入水平还是比较低的。在这种情况下搞农村养老保险，而且政府和集体又没有直接的经济援助，基本上是个人储蓄、个人相互保障，不可能通过这样一个制度来真正解决农民的养老问题，对这一点，中央政府也有了比较清醒的认识。所以，从90年代后期以来，基本上对农村养老保险不采取进一步鼓励的办法，地方政府如果愿意搞，地方农民自愿的话，也可以，但是并不像其他的制度一样，政府会大张旗鼓地鼓励推进。

其次，医疗保险制度。

先来看城镇职工的基本医疗保险制度。刚才我谈到了，是单位和个人共同缴费，然后交给社会保险经办机构来搞。但现在我们面临几个比较大的问题，一个是整个医疗费用上涨过快，而政府又没有明确承诺，如果这些保费不够了怎么办？所以，社会保险经办机构非常注重追求资金平衡。名义上、理论上我们的城镇职工基本医疗保险是一个强制性制度，也就是说只要符合条件的职工、单位，都必须参加，但事实上，由于政府没有直接的经济补贴，而社会保险经办机构过分追求资金平衡，以至于最后的实施结果是，谁有能力缴费谁来参加，没有能力缴费或者欠费，那就停保，最后就变成了一个富人俱乐部。所以，我们参加城镇职工基本医疗保险的是一亿一千万还是一亿两千万，其实这里边还包括了离退休职工，如果仅从在职职工来看，大概是6000万人左右，城镇还有差不多两亿左右的就业人口没有进入到这个制度！相比下之，进入到这个制度的，总体上都是在正规部门就业，且收入水平相对比较高的人，所以我们叫它富人俱乐部。因此，即使是强制性，也远没有实现对目标人群的覆盖。

大家都知道，这几年来医疗服务机构行为失控，缺乏制约，再加上技术进步因素的影响，整个医疗费增长过快，而我们医疗保险经办机构没有能力去控制医疗服务机构及价格。在这种情况下又要追求资金平衡，怎么办？反过来把主要精力放在参保人的控制方面。这个在制度设计上也非常明显，比如报销时设定起付线、封顶线，而且在封顶线和起付线之间也设定了个人的支付。

另外，现在我们城镇职工医疗保险制度设立了一个个人账户，这里面问题很大。因为在医疗问题上恰恰最需要强调互济的。有些人可能经常生病，而有些人可能很少生病，所以，我们医疗保险制度一定要保护那些风险大的人，但现在个人账户基本上按一种平均的方式来设定，有的人个人账户的钱远远不够花，而有的人个人账户的钱可能会发生积淀，用不着。本来我们整个筹资水平就不高，在这种情况下，又有大量的资金淀积，最后结果就是严重影响了互济功能。

还有一个，我们现在的保障制度是只保一部分人，它必然会带来严重的侵蚀问题，也就是一人看病、全家吃药。如果一个家庭所有的人都进入到这个制度，就不存在相互侵蚀的问题了。

再看新型农村合作医疗。这是有史以来第一次由政府出资为农民提供保障，应该说具有很大意义。但是，在具体的设计上，也存在突出的问题。

一是保大病。现在新型农村合作医疗定位的目标是保大病。目前城镇职工基本医疗保险人均的筹资水平，从全国平均来看大概在一千块钱左右。有很多问题都解决不了，以至于我们不得不设起付线、封顶线和自付以及非报销的项目。新型农村合作医疗初期是人均每年筹资30块钱，现在中央政府和地方政府又增加了投入，中央拿20元，地方拿20元，个人拿10元，是50元钱，也只相当于城镇筹资水平的1/10不到，指望靠这些来解决农民的大病问题是根本不可能的。事实上，从真正影响农民健康的疾病问题来说，更重要的是常见病和多发病，而不是大病问题。我们做了很多的调查，卫生部也做了很多调查，很多老百姓之所以生大病，就是由于常见病、多发病得不到及时治疗而导致。

另外，现在新型农村合作医疗一个基本要求是农民自愿参加，自愿参加个人还需要付一定的费用，这就排斥了最贫困的人。最贫困的人由于交不起每人每年的十块钱，所以也就没有办法享受地方政府和中央政府给的补贴，没有办法参加这个制度。换句话说，政府的补贴是给了农村中那些相对富裕的人，就是交得起十块钱的人。

还有，按照保险方式来进行组织，管理成本过高。目前调查的一个基本结果就是，在大部分地区，搞管理的这些人所花的费用占到总的筹资费用的20%以上，组织管理成本非常高。

第三，失业保险。

在未来相当长的一段时期内，中国的高失业问题不可避免。如果要想很好地解决失业问题，那就得大幅度提高缴费率。如果大幅度提高缴费率，企业和个人都得承受。相反，如果我们费率很低，对失业人员基本的经济保障水平以及其他的就业服务就会大大折扣。所以，这是我们面临的一个最困难的问题。

另外，中国目前的就业结构、就业特点和西方发达国家有很大差异。最大的差异就是，我们目前就业领域当中非正规就业占的比例非常大。目前城镇当中，非正规部门就业的人口大概占到就业总量一半以上，如果想把他们都纳入到失业保险体系当中，组织管理成本会非常大。不说别的，就说一个人是不是失业了，失业以后是不是找到工作了，甄别问题就会非常困难。但如果你弱化管理，就会带来一系列的混乱。比如说，有些人找到工作了，领着新工作的工资，另外一只手还在领失业保险金。真正最需要帮助的那些弱势人口，是很难被覆盖的。所以总体上以保险方式解决中国的失业保障问题，我们认为不符合中国国情。

从发达国家的情况来看，很多发达国家都没有搞失业保险，而且有些国家搞了失业保险以后又放弃。比如说英国，这是最老牌的资本主义国家，以前搞过失业保险，但后来发现失业保险劳民伤财，基本上不起任何作用。我在英国的时候，曾经接触过英国一个学者。他讲过一句话，说失业保险制度一个最大的功能是保障失业保险经办机构的人员就业问题，别的啥功能都没有。以至于从2006年开始，英国政府已经决定放弃失业保险，不再搞失业保险了。

最后，工伤保险和生育保险。

工伤保险意义重大，但是目前没有辅助好，尤其对于高风险的行业、农民工集中的行业。特别是在劳动力大量流动的情况下，工伤保险意义重大，但目前总体上没有组织好。生育保险意义不大，从全世界范围看，搞生育保险的国家少之又少，基本上都是把生育问题融合到医疗、卫生服务方面。