积极推进县级机构改革

　　县级综合改革非常重要，是我们整个改革事业的一个重要组成部分。县级建制是我们国家管理体制中直接面对广大农村、功能比较完备的一级政权组织，在行政管理层次中处于基础地位。全国十一亿人口中，有九亿居住在农村和县属乡镇。农村经济的发展，对于全国经济的发展和社会的稳定关系极大。我国的经济改革是从农村开始的。实行以家庭联产承包为主的责任制，是具有深远意义的改革，不仅促进了农村经济的恢复和发展，而且促进了整个国民经济的发展和经济体制的改革。农村进一步深化改革，就是十三届八中全会规定的四条任务：继续稳定以家庭联产承包为主的责任制，不断完善统分结合的双层经营体制，积极发展社会化服务体系，逐步壮大集体经济实力。一家一户有许多事办不了，就要搞产前产中产后的服务体系建设。农业不仅是粮食生产，还要农林牧副渔全面发展；农村经济不仅是发展农业，还要发展乡镇企业。发展乡镇企业的重要性，现在看得越来越清楚了，吃饭要靠农业生产，致富要靠乡镇企业。随着生产力发展，就要相应地改革生产关系和上层建筑。城市要搞好国营大中型企业，就要转换企业经营机制，并且转变政府职能。离开政府职能转变，搞好国营大中型企业就会遇到障碍。在农村也是这样。全国农村经济发展水平虽然不一样，但经过十多年来的改革和发展，都程度不同地转向发展社会主义商品经济的轨道，扩大了市场调节的比重。十多年来，我国农村面貌发生了举世瞩目的变化，乡镇企业的崛起和商品经济的发展使农村经济发生了历史性的进步。但是，作为城乡结合部的县，不少方面还不能适应经济改革的进展和发展商品经济的需要，加快县级综合改革势在必行。
　　县级机构改革是县级综合改革的一项重要内容，将会对我国经济体制改革与政治体制改革起到积极的推动作用。进行县级机构改革，一个原因固然是要解决财政问题，因为现在有一半县是赤字县，要减少和消灭赤字，必须依靠改革。但更重要的原因，是要转变政府职能，以适应社会主义商品经济发展的需要。正像邓小平同志讲的，改革是解放生产力，发展生产力。要从这个高度来认识政府机构改革和转变职能的意义。
　　中央机构已进行了两次改革，一次是一九八二年，一次是一九八八年。一九八八年中央国家机关进行的机构改革，带有很大的试验性质，重点是想进行政府职能的转变。所有国家机关都进行了“三定”：定机构、定编制、定人员。至于省、市这一级，基本是搞试点。在这个阶段，全国有二百多个县进行了县级综合改革试点。经过几年来的试点，县级机构改革已摸索出一套比较适合的经验，既包括比较发达地区的经验，也包括一般发展水平地区的经验和不发达地区的经验。事实证明，县级机构改革是生产力发展的需要，也促进了生产力的发展。当前全国正在积极贯彻邓小平同志重要谈话精神，是进一步深化改革和扩大开放的好时机。我们要抓住当前有利的国际环境和有利的国内条件，加快经济发展和改革开放的步伐。这种形势要求上层建筑必须相应地进行改革。希望各省、市、自治区都重视县级机构改革，通过这次会议把县级机构改革向前推进一步。
　　全国发展不平衡，各省、自治区、直辖市情况差别很大，县级机构改革的具体做法，不必强求一致，要因地制宜。但是，以下几点是各地都要注意的：
　　首先，要明确机构改革的指导思想。县的工作重点在农村，首先要抓好农业，同时要抓好乡镇企业和第三产业，促进农村经济和社会的全面发展。农村工作要紧紧围绕贯彻党的十三届八中全会精神进行。县级机构改革，总的方向是走“小机构、大服务”的路子，减少对企业和基层的行政干预，进一步发展服务体系。县级机构主要任务是贯彻执行党的基本路线，贯彻执行党和国家的方针政策，执行国家的法律和法规，重点抓好规划、协调、监督、服务、信息。当然，也不排除有些事要直接管，如基础设施建设。在不发达地区，还需要集中县里的人力物力财力，直接管理重大工程的建设。从方向来看，随着经济发展，这种直接管理将会越来越少。经济体制改革要发展社会主义商品经济，实行计划与市场相结合，把企业推向市场，发展趋势是市场调节的比重越来越大。县级机构改革要适应经济体制改革这种趋势的要求。
　　第二，机构改革要紧紧抓住转变政府职能这个关键。不能把机构改革单纯看成是减人缩编，更重要的是转变职能，强化服务。县政府要逐渐地从单纯的管理职能，更多地转化为服务职能。当然，政府的管理职能不仅现在需要，将来也不可缺少。问题是哪些事由政府管，哪些事政府不要管。政府对企业、对农业的直接管理要缩小。各地可以从实际出发，打破农工商贸的界限，推行农工商、贸工商、产供销一体化的经营和管理。工商贸等专业管理部门要坚持政企分开的原则，减少对企业不必要的行政干预，弱化微观管理职能，强化行政监督职能，有些机构可以改为服务实体和经济实体。办服务实体和经济实体，方向是政企完全分开，与财政脱钩，使之真正成为独立的自收自支和企业化管理的实体。在转变职能过程中，向服务实体和经济实体转变，可能一时不能与财政脱钩，还要给它一些管理的权力，这容易产生弊端，容易变成县政府和所属部门的“官产”，利用手中的政府职权，为少数人谋利益，而不是为发展农村经济服务。这是值得警惕的事情。首先必须做到的一条，就是在经济上必须与县政府划开，不能成为政府的“小金库”，也不能成为政府办的为机关谋福利的公司。如果搞成官商不分，那是不符合政企分开的改革方向的。这一点希望引起大家的注意。党委部门和执法部门，也要转变职能，强化服务，但不要办实体，搞创收。
　　第三，要理顺县与乡镇的关系。在改革中省、地、市要适当地下放权力给县，县要适当地下放权力给乡镇。要在县级机构转变职能的基础上，理顺县与乡镇的关系，让乡镇这一级能够办更多的事情。现在乡镇的很多机构是县直接管理的，到底实行双重领导以乡镇为主，还是维持原来的垂直领导，还是实行双重领导，还是下放给乡镇？不同性质的机构可以采取不同的做法。这个问题中央现在不作统一规定，由各省根据情况自行决定。将来大体上是要划一个界限的，但现在还不可能划这个界限。可以先通过试点，看哪种形式有利于经济发展，然后再全面推广。
　　第四，要精简机构，精兵简政。现在全国每个县平均有五、六十个机构，机关行政编制平均每县七百多人，大县在一千人以上。事业编制一般在三千人左右，还有一些编外人员。机构确实太庞大了，需要精简。精简机构不仅可以减轻国家财政负担，也有利于提高机关工作效率。可以设想，把县一级机构分成两类：一类是必设机构，主要是管理、监督职能，如公安、财政、工商、审计、统计；另一类是非必设机构，中央不作规定，可根据需要，由省、县自行决定，上下不要求对口。这里的根本问题，是中央、省、地、市机构要按照转变职能的思路进行改革，不能要求下面都对口设置机构。
　　第五，要对全国的县进行合理分类。我国是一个发展中的大国，县与县之间的发展很不平衡，不能用一个模式去规范全国各县级机构的设置。要根据经济发展水平、人口、面积等多种因素，对全国的县进行合理分类，制定各种类别的县级机构的设置与人员编制。
　　第六，要重视事业单位的改革。县里三分之二的人是事业单位人员。事业单位的改革，要区别不同情况，采取不同的办法。总的来说，事业单位要逐步与财政脱钩，经费自给，或者实行企业化管理。有些事业单位与财政脱钩一时还比较困难，可以实行定额补助，经费包干。有的长期实行全额拨款的单位，也要改革管理办法。从改革的步骤看，可以先改革县级机构，然后着手对事业单位进行改革。事业单位要逐步减少全额拨款和定额补助的单位，扩大自收自支、实行企业化管理的范围。这样可以把竞争、激励、风险机制引入事业单位，使之更好地为经济建设服务，为社会发展服务。
　　第七，妥善安置机构精简后的富余人员。在精简机构中，要十分重视合理使用人才，实现人员分流。实现政府职能转变，把一部分政府部门变为服务实体和经济实体，有助于解决机构改革中人员安排困难的难题。一般地讲，机关工作人员的素质是比较高的，但是由于编制的限制，作用得不到发挥。他们出去搞企业，搞服务实体，聪明才智可以得到更好的发挥，但不能再兼有原来的行政职务。当然，该离、退休的，要严格地执行离、退休制度。总之，要通过走人才分流的道路，妥善地安置富余人员，实现人力资源的合理配置。
　　县级机构改革在客观上有需要，也有可能。改革最先从农村开始，从人民公社制度转为以家庭联产承包为主的责任制，这是一个大的体制转变，解放了生产力，也为进一步深化改革创造了条件。现在农村经济正在向商品化的方向发展，县域内的经济大部分是受市场调节的，计划调节比较少，从所有制来看国营经济比较少，集体经济比较多，因此，县级既有需要又有条件进行机构改革。与大中城市和中央的机构改革相比，县级的机构改革可能是个突破点。至于具体做法，请各省自行决定。有的地方可先搞试点，有的地方可扩大试点，有的地方条件成熟了，可以在较大的范围内推广。但就全国范围来说，还处于扩大试点的阶段。在适当的时候，中央编制委员会将根据中央和国务院批准的机构改革方案，对县级机构改革做出全面的部署。各省有不同的省情，要因地制宜。总的要求，是要把县级机构改革作为县级综合改革的一项重要内容，也作为整个经济体制改革和政治体制改革的一项重要内容，通过改革推动社会生产力的发展。
    *这是李鹏同志在全国县级综合改革经验交流会上的讲话。