认真贯彻依法治国方略，切实全面推进依法行政

　　这次全国依法行政工作会议，以邓小平理论和党的十五大精神为指导，总结了政府法制建设的基本经验，明确了新形势下全面推进依法行政的任务和要求。这对于认真贯彻依法治国方略，提高政府依法行政水平，从严治政，建设廉洁、勤政、务实、高效政府，将起到重要的作用。下面，我讲几点意见。
　　一、必须全面推进依法行政
　　我们要充分认识全面推进依法行政的重要性和紧迫性。无论是从建设社会主义法治国家的需要看，还是从当前政府机关依法行政状况和面临的新形势看，都要求我们必须坚决地、全面地推进依法行政。
　　第一，全面推进依法行政，是贯彻依法治国基本方略的重要组成部分。
　　江泽民同志在一九九七年九月党的十五大报告中明确提出：“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略”。他还强调，“一切政府机关都必须依法行政”。一九九九年三月，九届全国人大二次会议通过的宪法修正案也郑重规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”实行依法治国，是我国社会文明进步的重要标志，也是国家长治久安的重要保障。行政机关是国家权力机关的执行机关，宪法和其他法律、法规的许多规定主要是要靠行政机关来执行的，各级政府和各部门在贯彻依法治国基本方略中负有重大责任。依法治国，对政府机关和政府工作人员来说，最基本的要求就是要依法行政、依法办事。
　　依法行政是贯彻党的路线、方针、政策，维护人民利益的根本保证。我们的政府是人民政府，全心全意为人民服务是党和政府的根本宗旨。我们党领导人民掌握政权，通过立法把党的正确主张和人民的共同意志结合起来，变为国家的法律。宪法等法律是党的路线、方针、政策和人民根本利益的高度统一与集中体现。一切政府机关、政府工作人员都要以宪法和法律为活动准则，把行政行为纳入法制化的轨道。
　　第二，全面推进依法行政，是从严治政，建设廉洁、勤政、务实、高效政府的根本要求。
　　一九九八年初，在本届政府组成后的第一次全体会议上，我就提出了从严治政的要求。一九九九年初，我在九届全国人大二次会议上作的《政府工作报告》中，又明确提出了要从严治政，建设“廉洁、勤政、务实、高效”政府。这八个字，廉洁是第一位的，所有公务人员都必须廉洁自持；勤政，就是要尽职尽责、勤勤恳恳，不能失职；务实，就是要讲实话、办实事，使下情能够如实上达，中央的政令能够畅通，不能弄虚作假；高效，就是办事要讲求质量和效率，不能相互推诿，拖拖拉拉。而要做到这八个字，归根到底，必须依法行政、依法办事、从严治政。一年多来，国务院系统的工作力图体现这八个字的精神，各部门、各单位和广大干部都在努力去做，今后还要持之以恒，做得更好。
　　改革开放以来，我国的政府法制建设取得了显著成绩，依法行政有了很大进步。但是，必须看到还存在不少问题。一是，政府立法工作还跟不上改革和发展的要求。有些行政法规和规章质量不高，作出的规定只是一些大的原则，缺乏可操作性，特别是对违法行为的处罚规定得不具体、不明确，不能切实解决实际问题。有些地方和部门从本地方、本部门的局部利益出发，互相扯皮，影响政府立法质量。二是，执法水平不高，有法不依、执法不严、违法不究的现象相当普遍。三是，有些地方政府和部门少数工作人员滥用职权、执法犯法、徇私枉法，严重损害了法制尊严，败坏了党和政府在人民群众中的形象。现在，人民群众的法制观念不断增强，对违法的行政行为敢于依法抵制，甚至诉诸法律，上告法庭，用法律武器来维护自己的合法权益。这几年国家公布了《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《国家赔偿法》、《行政复议法》等法律，还有一些配套的行政法规和规章。在这种情况下，政府机关、行政工作人员如果不依法行政，甚至执法犯法，就会成为被告，受到法律的追究。“民告官”，对各级政府依法行政是一个有力的鞭策，也暴露出依法行政的问题。例如，在近一两年的行政诉讼中，有的地方县一级行政机关的败诉率达百分之四十，有的地方乡镇政府的败诉率达百分之七十。这就说明，一些政府机关执法存在的问题不少，依法行政水平不高。我们要从严治政，建设廉洁、勤政、务实、高效政府，必须大力提高依法行政水平。要从每个政府工作人员做起，尤其要从各级政府、各部门的每个领导干部做起。任何一级政府领导机关及其领导干部，都必须严格遵守宪法和其他法律、法规，严格执行中央的政令和纪律，带头依法办事。
　　第三，全面推进依法行政，是改革和发展新形势的迫切需要。
　　二十多年来，我国改革开放和现代化建设取得了举世瞩目的巨大成就。随着我国社会主义市场经济的发展，经济和社会生活各个方面发生了一系列深刻的变化。比如：经济成分和经济主体越来越多样化，社会生活方式越来越多样化，社会组织形式越来越多样化，就业岗位和就业形式越来越多样化。这些变化引起的社会利益格局变动，比以往更加需要用法律、法规来规范和调整。同时，我国经济体制改革进入攻坚阶段，经济发展处于关键时期，在前进中出现了一些亟待解决的问题，比如：经济秩序比较混乱，走私、骗汇、偷税、骗税现象严重，制售假冒伪劣商品泛滥；乱收费、乱集资、乱摊派、乱罚款屡禁不止，一些地方农民和企业不堪重负；一些地方社会治安状况不好，人民群众缺乏安全感；等等。解决前进中出现的许多问题，要综合运用经济手段、法律手段和必要的行政手段，而最重要、最根本的还是要靠法制。总之，新的形势和任务对政府依法行政提出了很高的要求。
　　二、坚持有法必依、执法必严、违法必究，确保政令畅通
    贯彻依法治国基本方略，全面推进依法行政，需要做很多方面的工作。包括：加强政府立法工作，严格行政执法，强化执法监督。这些方面都需要进一步抓好。当前，重要的是加大执法力度。
　　改革开放以来，我们国家在立法方面做了大量的工作。一九七九年到一九九九年六月底，除现行宪法外，全国人大及其常委会制定法律二百五十个，通过有关法律问题的决定一百零六个；国务院制定行政法规八百三十个；有关地方人大及其常委会制定地方性法规七千多个；国务院各部门和有关地方人民政府制定行政规章三万多个。虽然法律、法规还不能说已经完备了，但从总体上看，我国经济和社会生活的主要方面已经基本做到了有法可依。
　　古人云：“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”“法令不信则吏民惑。”现在，最突出问题是有法不依、执法不严、违法不究，有令不行、有禁不止。有些地方和部门对国家法律、法规采取实用主义态度，对自己有利的就执行，对自己不利的就不执行。不少基层干部和行政执法人员贪赃枉法、横行乡里、欺压百姓，甚至逼死人命。这些行为国法不容，人民群众深恶痛绝。如果有法不依、执法不严、违法不究，实际上就等于无法，甚至比无法更坏，因为这严重地损害了政府的权威。
　　有法不依、执法不严、违法不究的原因何在？概括起来，主要有几条：首先是腐败问题。以权谋私，权钱交易，弄权枉法，人情、关系、金钱大于国法。对违法乱纪的人和事不是依法查处而是说情成风，甚至包庇开脱，以至大事化小、小事化了或者以罚代刑，结果总是处罚过轻。这实际上是助长和纵容违法犯罪。二是本位主义、地方主义作祟。有些地方和部门从局部利益出发，不顾国家全局利益和人民的根本利益，甚至不惜损害国家和人民的整体利益，置国家法制于不顾。对国家法律、法规和中央政令或者阳奉阴违，或者各取所需。一些人无法无天，一些人则充当保护伞。三是法律意识淡薄。一些行政领导干部和工作人员，不学法，不懂法，缺乏法制观念，习惯于以言代法、以权代法，把法律、法规看成只是管别人的，实际上是把自己置于法律、法规之上。所有这些问题，都要切实加以解决。
　　全面推进依法行政，必须做到有法必依、执法必严、违法必究。各级政府、各个部门和所有行政工作人员的一切行政行为都必须符合法律、法规规范，切实做到依法办事、严格执法。这里最重要的，是要做到清正廉洁、不贪不奢。“公生明，廉生威。”从严治政，依法行政，必须铁面无私，执法如山，决不允许搞人情执法，徇私枉法。要坚决消除执法中的腐败现象，坚决纠正不顾国家全局利益和人民根本利益的本位主义和地方主义。对违法者一定要严肃查处，不论涉及到什么单位、什么人，都要严肃追究，依法予以惩处。只有这样，才能以儆效尤。
　　三、强化行政执法监督
　　全面推进依法行政，必须加强对政府机关和政府工作人员执法活动的监督。宪法和法律、法规已经明确规定了许多对行政机关的监督制度。
　　第一，各级政府都要自觉接受同级人大及其常委会的监督。向人大及其常委会报告工作是政府接受人大监督的重要形式，各级政府必须高度重视。除了每个年度的政府工作报告外，根据人大常委会的安排，一些重要问题还要作专题报告，接受监督。最近，国家审计署对国务院一些部门的专项资金管理使用情况进行审计，查出大量违法违纪问题。国务院办公会议决定，这些问题都要如实地向全国人大常委会报告。我们不姑息某些政府部门的违法行为，毫无隐瞒地把问题揭露出来，而且要严肃进行处理，各方面反映很好。这对改进政府部门工作是一个很大的推动。此外，我们还要接受司法机关依据行政诉讼法实施的监督。
　　第二，切实加强行政系统内部的层级监督和专项监督。这类监督在我们政府机关的工作中应该占很大的分量。上级政府和部门不仅要监督下级政府和部门执行法律、法规，而且要对执行情况和结果进行检查，发现问题必须及时纠正。比如，财政部要监督检查地方财政部门，中国人民银行要监督各商业银行。层层监督，才能保证有法必依。要把上级行政机关的监督检查同政纪、审计、财政等专项监督结合起来。各级监察、审计、财政部门都应当切实履行自己的职责，恪尽职守，敢于碰硬。把违反法律、法规的做法和不符合党中央、国务院的政策规定的做法揭露出来、纠正过来，有利于改进政府机关的工作。
　　第三，所有政府机关和政府工作人员都要自觉接受人民群众的监督。我们的政府是人民的政府，行政权力的运用充分体现着国家政权的性质，密切联系着社会公共利益和公民的个人利益。各级政府机关特别是领导干部要始终注意摆正自己与人民的关系，正确地看待和运用手中的权力，自觉地把行政执法活动置于人民群众的监督之下。要十分重视人民群众来信来访工作。通过人民来信来访，可以了解干部依法行政的状况，可以发现和解决实际工作中出现的新问题，可以体察民情民意和群众疾苦，还可以向群众宣传解释国家的法律、法规和党的方针政策，取得群众对政府工作的理解和支持。各级领导干部一定要以对人民高度负责的态度对待群众的来信来访，要经常亲自处理群众来信来访。对群众反映的重要情况、冤假错案，要及时、公正地进行处理。属于哪个地方、哪个部门的问题，那个地方、那个部门就要负责到底，不准上推下卸，互相推诿。
　　第四，进一步发挥舆论监督的作用。违法乱纪的单位和人员，就怕公开曝光。中央电视台《焦点访谈》栏目和各地类似的节目，披露了许多违法乱纪的人和事，扶正祛邪，很受群众欢迎。一些问题长期解决不了，层层包庇，欺上瞒下，处理起来也是轻描淡写，起不了很大的教育作用，群众的意见也很大。为什么？就是因为对问题及其处理结果不公开、不透明。不少国有企业出现的问题，也是财务不透明，做假账以掩盖腐败行为。国有企业上市公司，要公开披露财务信息，接受群众监督。公开、透明非常重要。据国家质量技术监督局反映，一些企业的产品质量之差、合格率之低，令人震惊。对这些企业怎么办？最好的办法是在《人民日报》公开点名曝光，让群众都知道，都来抵制它们的假冒伪劣产品。对违法乱纪的人和事，特别是大案要案，要公开曝光，这样才能震慑违法犯罪活动，社会效果才会更好。这样做不会损害党和政府的威信，只会得到人民群众的拥护，使人民群众感到我们的党和政府是有希望的，值得信赖。各级政府和领导干部应当高度重视和正确对待舆论监督。多一点舆论监督，没有坏处，有利于我们把工作做得更好。
　　第五，认真做好行政复议工作。这是行政系统自我纠正错误的一项重要监督制度。《中华人民共和国行政复议法》将在一九九九年十月一日实施，这是我国民主与法制建设的一件大事，对促进政府机关依法行政，从严治政，加强廉政建设，具有重要意义。国务院已经发出通知，各部门和各级政府都必须高度重视，认真做好有关工作。
　　四、切实加强对依法行政工作的领导
　　第一，各级政府都必须高度重视依法行政。首先，认识要到位。要从巩固党的执政地位、维护社会主义国家政权、保证国家长治久安的高度，从建设廉洁、勤政、务实、高效政府，忠实履行全心全意为人民服务根本宗旨，密切政府同人民群众关系的高度，从建立和完善社会主义市场经济体制，保障改革开放和现代化建设顺利进行的高度，来认识贯彻依法治国基本方略、全面推进依法行政的重要性和紧迫性。要把依法行政作为关系全局、长远的一件大事，放在政府工作重要位置，真正落实到行政活动的各个方面、各个环节。要根据依法治国、依法行政的要求，转变思想观念，转变政府职能，转变工作方式。
　　第二，所有政府工作人员尤其是领导干部，一定要学法、知法、懂法。不学法，不懂法，就谈不上依法行政。要下功夫学习法律、法规，熟悉法律、法规，善于运用法律、法规解决问题。要着重提高领导干部的法制观念和依法办事能力。党中央非常重视学习法律、法规。近几年，江泽民同志多次主持法律讲座，请专家给中央政治局常委和有关部门领导同志讲课，带头学习法律知识，为我们做出了表率。各级政府都应当开办这样的法律讲座。这样，不仅可以学习法律知识，更重要的是领导干部以这种形式带个头，可以在全社会提倡一种学法、懂法、守法的风气。年轻干部特别是进入领导班子的年轻干部，首先要学习、熟悉法律、法规，学习、熟悉党中央和国务院的政策规定。这是行政行为的依据，是行使权力的规范，谁都不能超越。
　　第三，下大力气建设一支高素质的干部队伍。依法行政，是对各级政府机关和所有政府工作人员提出的共同要求，不仅仅是对专门执法机关说的。各级政府和所有政府工作人员，都必须无例外地依法行政，依法办事。而要提高依法行政水平，必须全面提高各级政府工作人员的思想政治素质和执法能力。现在，各级政府机关工作人员的整体素质是好的，但还不能很好地适应依法行政的需要。现在，有些干部特别是一些基层干部和执法人员素质还比较差。要结合地方政府机构改革，调整和优化干部队伍结构，着力提高干部素质。对聘用从事行政执法的合同工、临时工，要尽快清退。录用行政执法人员要严格标准，公平竞争，择优录用，切实把住进人关。对胡作非为的人，必须坚决依法严肃处理，清理出行政执法队伍，决不能让少数“害群之马”败坏整个行政执法队伍。要不断加强对行政执法人员的教育和培训，提高他们的思想政治素质和业务素质。
　　第四，加强政府法制工作队伍自身建设。要充分发挥法制工作队伍在政府法制建设中的参谋、助手作用。各地区、各部门在机构改革中要重视政府法制机构的建设，努力培养一支政治强、作风硬、业务精的政府法制工作队伍。政府法制机构的工作人员要大力提高自身素质，以适应全面推进依法行政的需要。
    ＊这是朱镕基同志在国务院召开的全国依法行政工作会议上的讲话。