必须让权力在阳光下运行

党务公开的重点是权力运行公开透明

党务公开，是党内民主的前提和基础，是发展党内民主的逻辑起点。但党务公开的难点和重点是什么？目前，各地探索的一些做法，如：建立党务公开网，公示干部选拔任用情况，发布党内重大决定等，尽管带有突破性意义，但基本上是公开决策的结果，而决策的提出、决策的过程却未公开，也就是党内权力的运行仍处于封闭和不透明的状态。因此，党员和群众的知情权，只能是朦胧的、被动的，监督也只能是表皮的、不痛不痒的，不可能触及权力运行的核心与关键部位。在这种情况下，权力越位、权力失范、权力自肥等现象自然屡禁不止。针对这种状况，党的十七大首次提出“必须让权力在阳光下运行”这一党务公开的关键点。此后，不少县（区）党委从权力运行公开透明入手，进行了一系列探索，其中上海闵行区、河北成安县、四川武侯区、江苏睢宁县等便是众多探索者中的先行者。他们着重就党内重大问题的“事前公开、事中公开、事后公开”的决策过程以及权力界定、权力流程等相关问题创建了一系列制度与机制，为全党探索党内权力运行公开透明提供了经验与启示。2010年11月，中纪委、中组部在总结他们经验的基础上，下发了《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》，要求在全党开展这一工作的试点。

此次《试点意见》，选择县一级党委权力运行，从公开透明入手，可以说抓住了党务公开的重点，抓住了权力监督的牛鼻子，具有较强的突破性和针对性。

县级党委在党的组织结构和国家政权结构中处于承上启下的关键环节，对上担负着贯彻落实党的路线方针政策的重任，对下承载着解决众多矛盾和问题的职责，与此相对应，县委手中握有相对独立的财权、事权和人事权。而在长期的权力高度集中的状况下，由于权责界定不清晰，权力运行不公开，自由裁量权过大，给因人而异的人治现象，特别是滥用权力留下了较大空间，造成不少地区干群矛盾凸显，少数地区甚至发生大面积干部腐败，特别是县委书记，因权力过于集中且缺乏制约监督，成为易发腐败的“高危人群”。以上问题，在相当程度上反映了各级公共权力运行中的典型特点。

不受监督的权力容易失范，一言九鼎的权力经常越位，暗箱操作的权力必然自肥。这是任何公共权力都具有的内在冲动。只有让权力在阳光下运行，把权力关进透明的笼子里，才能遏制权力自身的失范、越位、自肥的冲动。对此，各地探索和《试点意见》抓住县委权力公开透明运行这一核心与关键，通过构建制度和机制，为县委权力运行设置一道安全防线。

必须系统设计、整体推进

构建县委权力公开透明运行的机制，必须立足于系统性和整体性，从规律的角度去把握和推进。

1.转变观念，树立新型的公开理念

上海闵行区在探索党务公开时，提出首先要从观念转变、观念创新入手，树立新型的公开理念。一是要从“权力公开”向“责任公开”转变。知情权是党员最基本的权利，是尊重和落实党员主体地位的首要环节，没有知情权，不可能有负责任的选举权、参与权和监督权。因此，党务公开不是党组织的权力，而是必须切实履行的职责。二是要从“单项公开”向“互动公开”深化。以往，公开主要是采用信息告知的方式，通常是党组织公布什么，党员群众才知道什么，这种“单项公开”的做法，往往脱离党员群众的关注点，也难以监督和反馈，必须转向“党员群众有所呼，党组织就有所应”，做到主动公开、重点公开、及时公开。三是要从“结果公开”向“全程公开”推进。把结果公开给党员群众，只是公开了内容的一小部分，而过程公开，才是迈出了一大步，因为过程公开更能使人信服。这就要求必须建立事前公开、事中公开、事后公开等各项制度，推进权力的全程公开。

2.整体推进

县委权力公开透明运行是一项系统工程，当前急需在以下四方面推进：

一是厘清权限。县一级党委到底有多少权力，虽然党章和党内有关法规做出了一些规定，但比较原则、抽象，甚至模糊不清，实行起来往往容易因人而异。为防止越位、失范等因人而异现象的出现，必须把这种原则性、抽象化的条文细化、具体化，并公之于众，形成一个人人皆知的“权力清单”。有了这一“权力清单”，阳光照射才能有目标。对此，不少县（区）在探索过程中，首先，划清县党代会、县委全委会、县委常委会及其成员，尤其是县委书记的职责和权限；其次，划清县委各职能部门的职责和权限，在此基础上，编制出各自的职权目录。

二是制定流程。明确各自职权，仅仅是编制了一个静态的“权力清单”，要使静态的“权力清单”变为动态的运行机制，还需要制定权力运行流程图。如：河北成安县，依据“县委权力清单”，绘制出73个权力运行流程图，明确划出每一项权力运行中的主体、条件、步骤、完成时限、监督措施等。四川武侯区，在编制权力目录的基础上，绘制出重点项目、党的建设、反腐倡廉、干部任免等8项区委重要权力运行流程图，规范了区委在议事决策、干部任免、决策执行、监督等重要权力方面的程序。

三是公开决策。权力运行流程图绘制出来后，凡属经济社会发展的重大决策及执行情况，涉及人民群众切实利益的重要事项、重要人事任免等，均需全程公开，否则，又会回到结果公开、过程不公开的老路上去。上海闵行区在实践中，以区委全委会运行机制改革为突破口，全面推进区委全委会决策全程公开。做到：决策前，议题的形成及提出公开征集（网上征集、提案征集）；决策中，党代表和专家学者参与调研并列席党委会议；决策后，执行情况公开监督，搭建党代表、党员、群众进行询问、质询、评议的便捷平台。

四是畅通监督。所谓系统工程，是指权力运行是一个闭环系统，包括决策、执行、监督等若干环节，其中哪一个环节出问题，都会发生断裂。而县委权力，不仅在党内承上启下，而且对外，也处于总揽全局、协调各方的地位。因而对县委权力的监督，就必须上下、内外、专兼结合，形成一个监督的网络体系。然而长期以来，我们习惯了上级对下级的监督，如派出中央巡视组，完善纪检监察机关派驻机构，对主要领导干部进行经济责任审计等等，而不熟悉自下而上、由外到里的监督方式，如群众代表、人大代表列席党委会议，评议、质询主要领导干部，通过媒体直接与群众对话、交谈甚至评议。无疑，自上而下的监督具有较强较快的力量和速度，但单单依靠它，不可能完全覆盖权力运行的所有地方和所有时候，必须塔建起广泛的上下、内外、专兼结合的监督平台，才能实行全面彻底的监督。

3.突出重点

上述观念转变和着力推进的四方面工作，关键在于“一把手”。在现行权力配置体系下，“一把手”，即县委书记承担着较大的权力和责任，他的权力行使直接决定着党政领导班子的行为规范，决定着整个干部队伍的作风形象，决定着整个地区发展的政治生态。从这点上说，县委权力公开透明运行，首当其冲的便是县委书记的权力公开透明运行。无论是厘清权限、制定流程，还是公开决策、畅通监督，重点都是规范县委书记手中的权力。这就需要我们从两方面努力：一是改革的动力与路径。改革的发动，在现有情况下，首先来自于敢为天下先的一些领导人，敢首当其冲、自我削权的主要领导人，也就是由“人治”推动“法治”。但改革的目标与方向，必须逐步走上“法治”规范“人治”的轨道，必须发动广大党员、群众参与，才能形成强大而持久的推动力。二是怎样改革县委书记手中集中了的权力？除了书记要带头执行已有的规定外，主要还是要对县委书记手中的权力进行分解、限制。如四川武侯区探索在干部选任过程中，书记只提方向、不提具体职位，只提人选标准、不提具体人选，只提选拔要求、不提选拔范围。江苏睢宁县试行“提议权”与“决定权”分离，重大事项、重要干部将不再直接由县委提出方案和建议，而是由相关职能部门提出。重庆南川区试行党政“一把手”不直接分管人事、财务、工程项目、行政审批、行政执法等“五不直接分管”制度，还制定了“一把手”末位表态制、实名推荐干部制、行政执法会审制等。这些具体的“分权、限权”，从不同角度探索了分解县委书记权力、制约县委书记权力的做法，值得借鉴和总结。