城乡统筹发展问题研究（3）

九、统筹城乡发展，关键是改革，核心是解决体制机制问题，改革是推进统筹城乡发展的根本动力。

过去讲“发展是硬道理”是对的，是当时的必然选择。现在和今后还要讲发展，但给发展加了个限制性的定语——“统筹城乡”。这种发展与过去的发展有本质区别，是发展观的本质性进步。发展方式转变不同于过去的结构调整或增长方式转变，最主要的是发展体制的转变，要从过去城乡分割的发展体制转到城乡一体的发展体制上来，而不仅是一、二、三产业比例的变化，或上什么项目不上什么项目的问题。过去的结构调整或增长方式转变之所以没能从根本上解决问题，根源也在于发展体制问题没有解决。现在整个国家进入了“以工补农、以城带乡”的新阶段，虽然条件具备了，但统筹城乡发展不会自动实现，因为有“二元体制”这个拦路虎。必须把这个拦路虎搬掉打倒，各种生产要素才能在城乡之间畅通地流动交换。多年的实践证明，仅靠发展不能解决体制问题，靠改良不能打破原有的利益结构，靠增量改革不能触动二元体制的内核。要打破城乡分割的二元体制，必须依靠实质性改革、一种既动增量、又动存量的改革，才能从根本上解决问题，除此别无它途。比如，公共财政支出结构，仅限于增量改革，不能解决三农支出投入严重不足问题，必须大幅度调整原来的财政支出结构，增量与存量同时改革才行。

十、改革城乡分割二元体制，必须有紧迫感，不能再等、再拖下去。

对于城乡之间、市民与农民之间目前存在的这诸多不合理、不公平的事情，第一代农民和农民工能够接受、忍受，是因为他们过去饿过肚子，现在能吃饱饭就知足了。可以说正是第一代农民和农民工知足、感恩心理和超常承受力为我们延长了改革二元体制的机遇期，这是改革开放以来社会能够基本保持稳定的重要因素。但第二代农民和农民工就不一样了，他们没有饿过肚子，体会不到能吃饱饭竟然是一种幸福。他们的文化程度高、思想观念新，权利意识强，与父辈有着截然不同的人生观，难以长期忍受父辈习以为常的各种不公平的待遇，他们等不起！特别是80、90后出生的第二代农民工，生产生活方式都已经城市化了，与农村格格不入，父辈出来打工是为了生活得更好一点，最终还要回老家，他们则是“出去就没有再想着回来”，让他们回到农村已经不可能了。目前，这些人都先后到了结婚生子、成家立业的时候，就业、住房、社保、女子上学，还有权利和尊严的需求，已经成为他们最紧迫的问题，急需政府帮助他们解决。如果几千万人的这些基本需求和愿望都得不到满足，社会能安定吗？因此，改革城乡分割二元体制，现在已经没有改或不改、早改或迟改的选择，而是必须痛下决心，大改快改，再徘徊拖延，就可能失去机遇。吸引农民进城也应把主要目标放在新生代农民工身上，要以他们为对象制定具体政策。

十一、推进实质性的城乡一体化改革，需要地方政府以壮士断碗的勇气，革自己的命，戒掉“土地财政”的毒瘾。

统筹城乡发展，改变长期以来的城市倾向，需要市民做出利益牺牲，但当前实际上首先要地方政府牺牲自己的利益。要让市民做出牺牲，只要政府改变过去的方针政策，执行起来并不会很难，而政府是制定政策的，要他牺牲自己的利益，是很难的。因为在城乡分割的发展体制下，在政府垄断土地一级市场的建设用地制度下，在一味追求GDP的政绩观影响下，我们现在的地方政府几乎已经忘记了自己的主要职能是从事公共管理服务的，是公民的“守夜人”，是有限责任政府，反而越来越热衷于涉足本应是“看不见的手”发挥作用的微观经营领域活动，把自己异化成为最强势的“地主”，依靠经营土地推动地方经济和财力增长。1999年—2009年，全国政府土地出让收入由595.58亿元增加到1.59万亿元，占地方财政收入比重由9.2%提高到48.8%。在这种情况下，把土地财产权利还给农民，让农村集体建设用地按照党的十七届三中全会《决定》精神获得与国有土地一样的权益，直接进入市场交易，就势必打破政府对土地一级市场的垄断，“土地财政”就难以为继。成都的城乡一体化改革最可贵的之处就是对现行土地管理制度的大胆突破，让以往必须通过征地才能入市的农地直接入市，把土地收益权还给了土地的真正主人。据说，推行这项改革，即使按全市国有建设用地出让规模缩小一半估算，每年的财政收入减少也将超过100亿。由此可见，统筹城乡发展，建立以公平平等为基本特征的新型城乡关系，首当其冲先要革的是地方政府的命。这就需要地方政府真正从坚持科学发展和讲政治的高度，从建立城乡经济社会发展一体化新格局的长远目标和全局利益出发，以壮士断碗的勇气，敢于牺牲局部利益、眼前利益，革“土地财政”的命，转变发展方式，把地方经济和财政增长转换到可持续发展的基础上来。否则，不仅城乡经济社会发展一体化新格局不可能实现，而且18亿亩耕地红线难以守住，建立以公共管理服务为主的有限责任政府目标难以实现，围绕土地寻租的腐败难以根治。当然，从中央来讲，也需要从已经变化了的新情况出发，对宏观财政体制进行调整和完善，以保证地方财力的正常增长，特别是对率先改革的地方要给予鼓励和支持，不能让先改革者吃亏。