由传统公共行政到公共管理

摘要：近20余年来，伴随着全球性政府改革浪潮所带来的政府与社会、政府与市场以及政府内部诸关系的巨大调整，行政科学研究由传统公共行政模式转向了公共管理模式。这种理论研究的转变，既丰富了公共行政科学研究的视野与研究方法，也带来了公共事务治理理念与治理模式的变革，从而为公共事务的有效治理、公共利益的有效实现，开辟了广阔的前景。本文拟对此问题进行学理意义上的简要梳理和归纳。

关键词： 行政管理 传统公共行政 公共管理

一、传统公共行政的基本特征

（一）传统公共行政的实践与理论基础

自国家产生以来，就有了某种形式的行政存在。而“公共行政则与政府的概念和文明的兴起同步发展”[1]。资产阶级革命胜利后，企业自由的市场经济制度、公民权利制度与现代国家制度，实现了社会生活的公私二元分离，人类事务被区分为私人事务与公共事务两个分离的领域；代议制至上与三权分离的宪政制度，确立了专司执行功能的政府管理和政府服务体系；现代法制体系的建立与完善，将政府运作的方式纳入了非人格化和理性化的轨道；工业社会以来各种公共问题的不断涌现、公共需求的不断扩展，也催生了社会对专业化、稳定化、标准化政府管理和政府服务体系的强烈需求。这些基本的环境要素，使现代公共行政得以确立并不断完善。

这里所谓的传统公共行政模式，并不是从一组理论原则中推论出来的，而是产生于19世纪中期的政府改革运动。1854年的诺思科特—特里维廉报告和1870年的枢密院令，标志着英国“公共服务以功绩制为基础的任命制度的开始和庇护制的逐渐衰落”[2]；1883年的《彭德尔顿法》，使得政治中立的文官制度成为政府的人事管理依据，标志着美国自1829年以来把公职作为战利品酬劳得胜者、政党直接执政的“政党分肥制”的终结。中立化、职业化、公开考试录用、功绩制、常任制的文官制度，既有效地克服了政府系统存在的裙带关系和官场腐败，又能吸纳更多的社会精英以公共职业的方式提供高效率的政府管理和服务；既克服了行政人员与选举官员共进退所导致的政府行为和政策系统的非连续性，也提升了政府以“机会均等”的方式提供社会服务的公共精神。正因为如此，理论界普遍将政务官与事务官加以区分的文官制度看作是现代公共行政产生的标志。在19世纪末，这一模式受到美国伍得罗？？？？威尔逊和德国马克思？韦伯理论的深刻影响。因此，传统公共行政模式又被称为威尔逊—韦伯模式。

威尔逊在1887年发表的《行政之研究》一文中，把“政治”与“行政”界定为泾渭分明的两个领域：政治是制定法律和公共政策的过程，包含着民主的种种程序如意见表达、投票和政党活动等；行政则是详细、系统地执行法律和公共政策的过程，包含着政府机构及其程序；政治的宪政活动为政府行政提供行为限制与秩序，但政府行政以自身的运作规律保持着相对的独立性；宪政的运行比宪政的制订更为困难，因此应有一门专门的行政科学以提供更多的知识资源来帮助政府管理；行政学研究的目标，首先在于要弄清楚政府能够适当而且承担什么任务，其次在于探索政府怎样才能尽可能高效率、低消耗地完成这些专门的任务。[3]古德诺在1900年出版的《政治与行政》一书中，将威尔逊的政治与行政二分法进行了进一步的系统阐述，并认为必须把行政置于政治的控制之下，但政治控制不应超过它用以保证国家意志执行的限度；否则，真正国家意志的自由表达就会发生困难，执行也就没有效率了。[4]在20世纪20年代，随着美国大学中越来越多的开展“为政府服务”的专家培训和科研教育[5]，公共行政开始获得了合法的学术地位，其标志是1926年怀特出版的第一本行政学专着——《行政学导论》。在此着作中，怀特将行政看作是管理和科学命题，认为公共行政自身能够行为一种超越价值的科学，它应当以追求政府活动的经济和效率为目标。[6]

如果说，威尔逊对传统公共行政模式的最大贡献，是通过政治与行政二分法界定了现代公共行政的独立领域；而韦伯的贡献则在于，他提出的官僚制组织理论奠定了现代政府的组织框架和运作机制，从而确立了官僚制在公共行政中的中心地位。韦伯认为，建立在公事公办、非人格化关系结构、层级节制与专业化分工基础上的官僚制，是现代文明和民主体制所内含的维持法律、经济和技术理性的必要条件与组织手段。准确、速度、知识、连续性、灵活、统一、严格服从、摩擦少、成本低、结果的预见性，是严格的官僚制行政的特性，这使得它在技术方面优于所有其他形式的组织。作为工具理性的官僚制，可以确保法律规则以逻辑严密、机械古板的方式应用于实际情景，同时能够保证行政管理的高效率。可见，韦伯从工具理性角度阐述的官僚制组织思想，与政治-行政二分法下执行功能取向的政府行政是高度吻合的。因此，传统的公共行政模式又被人们称为官僚制行政。

此外，泰罗与法约尔的科学管理思想以及20世纪30年代魏劳比提出的行政原理、40年代古立克提出的行政管理的七环节论，从组织分工与管理方法等方面进一步完善了传统公共行政模式。

（二）传统公共行政模式的基本特征

对传统公共行政模式的认知，理论界的看法大同小异。休斯将传统公共行政模式的特征概括为四个基本方面：（1）政府按照等级制、官僚制原则进行组织，以提供政府机关正常运作的最佳方法；（2）政府一旦介入到某些政策领域内，它就可以通过官僚制组织结构成为商品和服务的直接提供者；（3）政治与行政能够相分离，以确保责任性；（4）认为公共行政是行政管理的一种特殊形式，因此，它需要一种终身制的、能够同样为任何政治领导人服务的职业官僚。[7]

彼德斯将传统公共行政的信条归结为六个方面：（1）政治中立的公务员制度，即公务员保持价值中立和非政治化；（2）政府部门内部实行层级制和规章制度式的管理；（3）政府内部组织的永久性与稳定性，即公务员终身职业和“社会契约”式的职业保障；（4）制度化的公务员制度，并把它作为一个法人团体进行管理；（5）尽可能做到结果的平等，即提供标准化、无偏私的管理与服务。[8]

从总体上看，传统公共行政模式具有如下四个基本特征：

第一、公共事务治理的单一行为主体。威尔逊认为，所谓政府的“适当”任务，即凡公

共事务应当由政府管理，其他社会组织不能承担；反之，政府统管一切社会事务，或应该由政府承担却又不管，均为“不适当”[9]古德诺也认为，政府就是“公共服务的总体”[10]。在此观念下，公共行政就是管理公共事务，体现着政府管理国家事务的艺术与科学。可见，由政府直接向社会提供各种公共产品和公共服务，就成为传统公共行政的首要特征。

第二，管制与执行的社会价值趋向。公共行政是为达到即定的政治目的而对人和物的组

织与管理。因此，政府的功能就是科学组织国家政务、高效执行国家法律与公共政策，实现政治决定的目标。至于实现民主价值以及法律与公共政策制定的相关事务，则交给政治家们和立法机关去完成。这种纯工具性的社会价值取向的理论基础，就是政治—行政二分法、工具技术理性的官僚制与价值中立的公务员制度。

第三，内部取向的组织效率观。当把公共行政看作是价值中立的执行工具时，如何追求政府内部的组织效率及其实现机制的不断改进，就成为传统公共行政的努力重点。正如古立克所言：“效率就是公共行政价值尺度中的头号原理，效率也是行政科学的大厦得以建立起来的价值基石”。[11]沃尔多也认为，旧公共行政学的特征是相信行政实践是一个技术问题，其关键在于执行中的工作效率。因此，按照效率标准追求最佳的组织原理，就成为公共行政（学）的奋斗方向。他同时认为，将效率放在至高无上的地位而没有考虑工作的性质，只能导致公共行政学研究的范围太狭窄、太局部化了。[12]正如亨利所言，当公共行政忽视民主价值、公民参与、社会正义等价值时，只能导致“民主社会中的官僚制度，不为统治者服务，而是为被统治者服务”，即“有行政而无公共”。[13]

第四，与第三点相关联的是追求官僚制组织体系的不断完善。当传统公共模式把追求组

织内部的组织效率作为奋斗目标时，作为技术与理性工具的官僚制很好地胜任了这一使命。官僚制与政治—行政二分法、最佳的组织原则实现了最优的组合和默契，并担当了政府组织效率实现机制的最佳组织载体。因此，“在整个漫长的历史中，无论是否明显，传统的行政模式实际上严格按照韦伯的理论发展的”。[14]非人格化、层级化、专职化、专业化、权责一致、一切按法律和规则行事，就成为了传统公共行政模式的金科玉律。

二、公共管理的特性及其与公共行政的内在差异

（一）公共管理的涵义

自20世纪70年代末以来，公共管理（Public Management）在西方国家越来越成为一个时髦和受欢迎的术语，但是，西方国家对其理解则是宽泛和不确定的。我国近年来也开展了公共管理的研究，但由于过去一直把公共行政（Public Administration）译成行政管理，有时也译成公共管理，如公共管理硕士教育（MPA），人们对公共管理的理解更是差异很大和混乱不堪的。正如魏塔克所言，由于公共管理是伴随传统公共行政面临的挑战而出现的，并且公共管理的理论研究与实践都处于不断变化和发展之中，实践中的公共管理更像一只“变形虫”（amoebae）[15]。

在美国，公共管理研究起源于公共政策学派和公共选择学派。这些学派的学者从实证分析的角度研究政策管理、资源管理和项目管理问题，希望以此克服传统行政学过于“内视”和狭隘的研究弊端；但是，他们同时又意识到它需要某种和公共行政学相联但又有所区别的“传统行政学”。于是，将“行政”一词换成“管理”，将传统公共行政学在“公共管理”的名目下复活。[16]对此，格雷姆和海斯评价到：此时的公共管理被看作是公共行政下面的一个较低层次的技术性领域，它“关注效率、责任、目标实现以及许多其他管理和技术问题”。[17] 20世纪70年代末开始兴起的新公共管理运动，之所以叫“新”，就是以此“公共管理”为参照系的。到90年代，公共管理研究得以继续发展，并汇聚了政策学派、公共行政、工商管理以及政治学等不同学科的学者。随着政府行政改革实践的不断丰富化，他们彼此从不同的角度研究公共管理问题，并促进彼此研究的沟通与对话，促进了公共管理研究内容的不断深化。

美国行政学专家梅戈特女士认为，目前人们之所以倾向于使用公共管理而不是公共行政，其原因在于“公共行政在历史上与官僚机构及官僚联系密切”，而公共管理还注重公共事务在公共机构和非营利机构中完成任务。她认为，“那些致力于政策形成、政策执行和政策评估的过程都可以理解为公共管理”。[18]休斯认为，从公共行政转变为公共管理意味着理论与实践上的重大变化：“公共行政”一词几乎完全和政府官僚体制相关，它侧重对政府内部事务的关注以及政府运作的命令和服从关系，强调的是过程、程序、符合规定以及将政策转化为行动和办公室管理；而公共管理则包括了公共行政，但公共事务管理并不仅仅限于传统的行政体制或政府机构，也不仅仅是服从命令和关注组织内部事务，它更关注战略、组织的广泛使命与目标、灵活的管理策略等更为广泛的内容，而且强调取得结果、改进技能和增强责任；更为主要的是，公共行政的概念在体制与观念中是根深蒂固的，以至于人们很难深入思考变革问题并付诸实践，一旦采用了管理的概念，紧接着就会相继发生一系列的变化，如对变革负有责任、外部关系、内部体制和政府本身的概念。因此，修斯认为，公共行政和公共管理彼此之间有所不同，二者没有从属关系，应把它们看作是两个相互竞争的典范。[19]

笔者认为，公共管理既与公共行政相区别，又与公共行政相联系。如果用行政管理、公共行政、公共管理这样三个阶段来划分人类社会事务治理模式的话，我们可以这样概括：在公私没有区分、国家体系内部缺乏合理的分工的专制社会时代，行政就是政治，其功能是依靠暴力和强制负责国家政务的处理，以维护统治者的利益；公共行政出现在私人领域与公共领域相分离、行政与政治相分离的现代社会，其功能是按照代议制民主体制、非人格化的法律体系、官僚制组织原则以及职业化的文官制度统揽社会公共事务，以实现统治者的统治利益和社会公共利益；公共管理则出现在公民社会自治能量与要求不断扩展、市场机制不断成熟与市场力量不断壮大、政府统揽公共事务的“不可治理性”危机日益加重的全球化和信息化时代，公共事务治理主体的多元化和治理工具的多样性，适应了当今时代公共事务日趋复杂化及其治理民主化的客观要求，体现了公共事务治理的“公共性”与“管理性”的有机统一，无论在合法性还是在社会资源方面，都为实现和增进公共利益开辟了新的途径。

基于这种理解，笔者把公共管理界定为：以政府为核心的多元社会行为主体及其组成的网络化行动结构，为了最大限度地实现和增进公共利益，广泛运用各种方法和方式，在公共参与下对社会公共事务所实施的管理活动。

（二）公共管理的特性

1、 公共管理的对象是社会公共事务

公共管理是对社会公共事务进行管理的社会活动。但由于不同学科对公共事务理解的侧重点不同，人们对公共事务的内涵尚未取得共识。哲学和社会学理解的公共事务是指“个人在公共活动中的体验”[20]；政治学理解的公共事务是指国家、政治统治、阶级等涉及使用政治权力的各种事务[21]，如国家主权、合法性、普遍性等；经济学理解的公共事务是指社会所需要的公共物品，这种物品具有“效用扩展于他人的成本为零，因而也无法排除他人享用”[22]的属性；公共管理承认传统公共行政关于国家事务、政府自身事务、社会公共事务的区分，但考虑到国家和阶级事务由专门的政治学进行研究、政府自身事务管理对社会公共事务管理的服从性，因而它所研究的公共事务主要是指社会公共事务。

基于这种理解，社会公共事务是指一定时期与一定共同体成员共同利益相关的社会事务，体现为一定共同体成员普遍需求的公共物品和公共服务。对公共事务的这种界定，包含如下五层意思：（1）公共事务具有社会性。即某一公共事务对一定的社会共同体成员而言，具有成本的社会分担性与效用的社会共享性。（2）公共事务是公共利益的外在体现。公共事务事关一定共同体公众的共同利益，是共同体公共需求的产物，而公共事务的治理则是为了解决社会公共问题，实现和满足一定共同体成员的公共需求和共同利益。（3）公共事务的物化表现形式为公共产品和公共服务。公共事务的内容非常广泛，如公共秩序的形成和维护，公共问题的确立与解决，公共政策的制定与执行，公共项目的选择与落实，公共资源的组织、开发和利用，公共设施的合理利用与监管，公共服务的开发与组织，等等。从物化表现形式上看，主要体现为公共产品和公共服务的组织与提供。因此，公共管理的内容主要体现为公共产品和公共服务的组织与提供。（4）公共事务具有层次性。根据公共事务与不同共同体的利益相关性，在纵向上可以进行社区性公共事务、地方性公共事务、区域性公共事务、全国性公共事务、全球性公共事务的区分。（5）公共事务具有动态性。不同时期内不同国家或地区公共事务的范围存在着差异，同一公共事务在不同时空范围内也有不同的表现形式。

当把公共事务作为公共管理的对象时，具有如下不同于传统公共行政的意义：一是实现公共管理功能的合理定位。凡属于私人领域自主的事务，就不应纳入公共管理的职能范围，而政府更不能以强制的方式介入不具有消极外部性的私人自主领域。因此，公共管理应坚持私人领域自治优先的原则。二是公共事务治理的集体行动并不等同于政府行动。传统公共行政只关注政府职能，却忽视了非政府公共事务治理主体的公共职能。将非政府的公共部门承担的公共管理职能及其具体内容纳入研究视角，扩大了公共管理科学研究的范围。三是公共管理的成效以公共事务的有效治理为评价尺度。这种以外部导向和以结果为中心的追求，与传统公共行政对内部管理和机械效率的追求存在差异，它强调最大限度地利用各方面的社会资源不断以及私人部门的有效管理经验来不断增进社会公共福利。四是强调根据公共事务的属性差异进行多元化的治理，而不是传统公共行政模式下的千篇一律或一成不变的标准化管理和整齐划一的公共服务。譬如根据公共事务与不同共同体的关联性，采用社区自治、基层政府自治优先、不同层级政府合作、国际社会合作的分层级治理的制度安排；根据公共事务不同程度的可分割性或可排他性，采取公共服务的供给或具体生产或经营相分离、竞争性生产或经营的复合制度安排；根据公共事务的多样性与可变化性，采取灵活、适应性的治理策略与多样化的治理工具；根据公共事务的复杂性，采取多元行为主体合作共治、责任分担的制度安排，而不是政府的独揽和无限责任。总之，公共管理视角下的公共事务治理，具有社会自治、多中心的政府分级治理、政府与社会合作、复合型的治理制度安排、灵活性的治理策略、多样性的治理工具等不同于传统公共行政的显着特征。

2、公共管理主体的广泛性

作为公共行政模式继承与发展的公共管理，人们政府的核心主体地位是没有疑义的，但对公共管理的其他主体应包括哪些范围，则没有一致的看法。国外对公共管理主体的界定是非常宽泛和模糊的。梅戈特女士认为：“所有为追求公共利益服务的人员”都是公共管理的主体，而公共管理的机构“不仅仅包括政府的三个分支（即立法、司法、行政）部门，而且还包括联邦政府、州政府和地方政府三个层次，而且包括非盈利部门”。[23]。

我国学者主要从组织角度对公共管理主体进行界定，大体有四种观点：（1）公共管理的主体主要是政府和非政府公共机构。“社会上大量的中介组织、居民自治组织、志愿者组织、慈善机构乃至私人机构中的涉公部分”[24]等非政府公共机构也是公共管理的主体。（2）公共管理的主体是政府与非政府的第三部门。第三部门是指社会中除作为纯粹性的第一部门的政府、作为纯粹的第二部门的工商组织以外的广阔社会部门领域。[25]（3）公共管理主体除政府外，还包括立法机关、司法机关和其他公共组织[26]，即广义的政府和其他公共组织。（4）公共管理主体除广义的政府（立法、司法、行政）外，还包括中国共产党、政协、民主党派以及授权管理社会公共事务的社会中介组织。[27]

笔者认为，公共管理是在对传统公共行政模式的继承与批判中发展起来的，对其主体的界定不宜过宽。如果把议会、司法机构、政党等政治组织等严格意义上属于政治管理的范畴也纳入公共管理的范围，既不利于公共管理研究范围与研究对象的确定，也不利于公共事务管理规律的探讨，更可能破坏既有的宪政秩序。因此，笔者这里赞同第二种观点，即把公共管理主体理解为政府和第三部门。但是，由于第三部门概念的宽泛性，在不同国家和文化背静下有不同的界定，中国的第三部门主要是指：（1）区域性自我管理和自我服务功能的居民自治组织，包括农村中的村民自治委员会和城市中的居民自治委员会；（2）向社会提供公共服务的民间公益性社会团体，主要是指向国家民政部门登记注册的各种社会团体，包括各种基金会；（3）向成员提供服务的民间互益性社会团体和行业组织，主要包括合作社、协会、学会等各种互惠或互助组织；（4）面向社会提供无偿服务的民间公益组织，主要包括社会志愿者组织、慈善组织；（5）带有收费服务性质的民间社会组织，主要包括社会中介组织、市场中介组织、非营利性质的民办非企业单位；（6）为社会提供公共服务或半公共物品的公益性企业、优先体现政府意图甚至直接实现为政府的目标服务的各类公共事业单位；（7）承担纯粹或准公共服务工作等的非官方公共机构，主要包括工会、妇联、共青团、科协、工商联、青联、侨联、台联等8个社会团体。这些非政府的第三部门，以社会的自组织、自规制和自治理方式，或者以政府授权的行动方式，或者以跨国行动的方式，或者同政府或私人部门一道共同采取行动的方式，解决局部性或专项性的社会公共问题，尤其是在提供社会发展或特定弱势群体所需要的公益服务领域发挥重大作用，从而与政府一起构成了一个开放性的公共事务治理行动网络。

无论政府或非政府的第三部门的自主行动，还是它们与其他社会行为主体之间的合作行动，它们的活动都具有一定的“代表性、公务性、公益性和权力的法定性”[28]。在公共管理视野下，公共事务治理主体的扩展，为公共事务的有效治理提供了广阔的社会资源，开辟了政府以外的公共利益实现新途径，既有利于弥补政府公共服务供给能力之不足，实现社会与政府的分担，也有利于减少政府权力作用的范围、扩大社会自组织和自治理的空间。

以政府为核心、非政府的第三部门为重要补充力量的开放性公共管理主体，具有如下四个突出特征：第一，公共权力的多中心。公共管理承认政府管理的正当性和核心地位，尤其是政府在提供宪政、法制、公共政策、需要运用强制性权力的管制性公共事务领域，以及私人部门和第三部门无力承担或不愿承担的公共服务领域，仍发挥着核心作用；政府体系内部也不再是单一的集权中心，而是强调根据不同层级的政府与所其管辖的公共事务的关联性，建立分权自治的、上下协作的、多中心的分级治理体系；非政府的第三部门在区域性的社会自治领域、特定公共服务的功能性领域、自我服务与自我规制的行业领域则起到重要的作用，它们根据法律规定的自治权或政府授权，开展公共管理活动。第二，更多的公共事务合作治理。由于没有任何一个单独的行动者能够拥有足够的知识和资源来解决一切公共问题，而全球化和信息化时代的公共问题又具有复杂性，各种自动者之间必须相互合作、相互支持，才能有效解决问题。这样，政府机构之间（无论是横向还是纵向）、政府与非政府第三部门之间、第三部门之间、公共部门与私人部门之间、公共部门与公民之间，就构成了一个互动化、网络化的行动结构。这里，传统的公私二元对抗结构被瓦解，政府、市场、公民社会的功能实现了优势互补；传统的政府集权结构也瓦解，上下政府间更多的不是命令与服从，而是积极配合与协作。第三，政府的角色与功能发生变化。政府不再是一切社会事务的“统揽者”和凡事亲躬的“划桨者”，而将重点转向规划、引导和“掌舵”，但这并意味着政府公共责任的降低或减少，而只是政府行为方式的变化，政府必须对良好的公共管理负最终的责任；政府行为的合法性，不仅仅来自代议制和法律的授权，更来自公众参与下的认可、配合与监督，为此必须提高政府行为的公开性与社会参与度；政府不再是高高在上和发号施令，而是必须与公民社会建立相互依赖与互动合作的伙伴关系；政府不仅要弱化对公民社会的各种非正当控制，还要强化政府对公民社会的服务意识与服务措施，提高社会对政府服务的满意度。

3、公共管理以追求公共利益为宗旨

公共管理的对象是治理公共事务，而任何公共事务的背后都体现和反映着一定的公共利益，因此，维护、分配和增进一定共同体的公共利益便成为公共管理的宗旨。在公共管理中，公共管理主体必须以公众的公共需求为导向，并以公共需求的实际满足为衡量标准，这既是公共管理“公共性”的最重要体现，也是公共管理具有合法性的基石。

尽管理论界对公共利益的涵义没有“普遍一致的标准和意见”，[29]多数人的观点也认为“明确定义‘公共利益’是不可能的”[30]，但这并不表示公共利益的不存在。笔者认为，作为与个人或群体利益交叉集合的公共利益是客观存在的，因为这些不同的私人或群体在同一社会关系和社会地位情形下，由于客观的相互依赖关系而有着普遍的共同需求，这些共同的需求和利益便构成公共利益的基础，并以社会利益的形式表现出来。但是，并不是所有的共同利益都属于公共利益，关键是看其利益关系基础和利益行为指向是否具有“社会性”和“公共性”。即只有具有公共性或社会性的共同利益才是公共利益，它为一定共同体的不特定多数人所普遍享有，在外部特征上具有明显的非排他性、非竞争性与非营利性。

公共管理研究公共利益的目的，并不是为了证明公共利益是否存在的问题，而是将关注重点转向公共利益的如何实现以及实现到什么程度的问题。在传统公共模式下，由于政府是公共事务治理的单一行为主体，人们寄希望于构建一套完备的政治制度框架或政府伦理框架，期望通过政府的善政，即政府的良好统治、良好管理，如“严明的法律、清廉的官员、很高的行政效率、良好的行政服务”[31]，以最大限度地实现公共利益；而在公共管理模式下，随着公共事务治理主体多元化与运作机制的弹性化，“善治”成为实现和增进公共利益的途径。善治的本质特征是国家权力向社会的回归，是政府与公民对公共生活的合作管理，其衡量标准包括合法性、法治、透明性、责任性、回应性、有效性、参与、稳定、廉洁、公正等十个方面 [32]。此时，人们不仅关注“作为公共利益代表者和维护者的政府，如何才能对公共事务进行有效的管理”，而是关注“怎样才能从政府那里得到他们所需要的东西”。[33]

4．公共管理过程的民主化

与传统公共行政模式把民主作为政治议程不同，公共管理的全过程都强调民主化。除了传统的委托——代理的代议制间接民主机制外，公共管理更强调社会公众对公共事务治理过程的参与和监督。这种民主化主要表现在：（1）政府鼓励和引导更多的社会力量进行自治和责任分担。区域性的社区自治、功能性的行业自治是公共管理的基础环节。第二，基层政府有更多的自主权和自治权。地方性公共事务应由地方政府自主治理，即使上级或中央政府为了更大范围的共同体利益而采取的行动，对下级或地方政府主要的也不是采取命令与强制，而更多的是协商和合作，同时对次级共同体带来的利益损失也往往采取相应的利益补偿。第三，政府放松对经济和社会生活的控制。鼓励和肯定公民、厂商及其相应的社会组织享有更大的自主空间和自由权利。第四，公共权力性质、目的和运行方式的转变。作为公共管理手段的公共权力不一定只属于政府，而且公共权力所具有的权威也不一定是依靠政府的法令与强制，各种非政府的公共机构行使的权力（无论是法律规定还是政府授权）只要得到社会公众的普遍认可，就可以成为公共权力中心；公共权力运行的方式，既包括政治、法律、管制、命令、惩罚等强制性方式，也包括运用规划、引导、建议、指导、契约、合作等非强制性方式，而且未来的公共管理更多依赖于非强制性公共权力以及公私合作，协商、谈判、讨论、契约等方式以及相关的行动技巧，将直接决定公共权力运行的实际效果。第五，公共部门的组织设计强调的是外部取向的战略性、灵活性、回应性和创新性，以及能够提供责任激励和合作的参与式、扁平式组织结构，不再追求普适的最佳组织规则和机械的组织效率。第六，在涉及公共事务和公共利益的领域，无论是否有无政府的参与，都必须保持开放性。只有经过利益相关者的积极参与与公开讨论，并经过充分的谈判、沟通、交换意见和彼此协调所达成的共识，才能最大限度地显示、聚合公共需求和公共利益，提升公共利益分配的公平性、公正性和正当性。

5．公共性与管理性的有机统一

首先，公共管理作为人类社会的一种管理活动，强调对私人部门管理经验的借鉴，以实现管理活动的科学化。由于公共管理具有一般管理的基本内容（如对公共组织的人、财、物、信息等内部构成要素的管理和外部环境要素的管理）、活动过程（如有着规划、决策、计划、组织、沟通、协调、控制等管理环节）、活动规律（如对人性的理解与各种管理制度的设计）、活动目标（如对效率、效果和绩效的追求），管理的一般原则、技术方法“在任何地方管理都是相同的，公共部门和私人部门之间由于专门知识很容易相互转换而非常相似”[34]。因此，公共管理强调以开放的视野，在技术操作层面广泛借鉴私人部门成功的管理机制、管理技术与管理手段。自20世纪80年以后，伴随着市场机制活力的重新崛起和企业管理机制对公共部门运作所产生的示范效应，以及实践中的政府合同、政府公司、公共服务市场化的不断涌现，通用管理学派提出的“向企业学习”的口号和新公共管理理论提出的“管理主义”，使得外部关系管理、战略管理、目标管理、资源管理、项目管理、方案管理、绩效管理、合同管理、质量管理、灵活用工制、绩效工资制、组织再造、顾客导向的组织文化、组织学习、知识管理等一系列新的管理理念、管理知识和管理技巧，开始引入公共部门。这一系列管理思想和管理实践的变化，既纠正了传统公共行政组织理论过于狭隘、内视和古板的内在缺陷，提高了公共部门的灵活性与回应能力，同时也为公共管理人员提供了新的激励与责任机制，最终促进了公共服务质量的改善与公共管理效率的改进。

其次，由于公共部门的特殊性，公共管理必须以“公共性”为移归。公共管理事关公共利益的分配和公共资源的配置，体现着追求公共价值的民主过程和实现政治目标的政治过程，并涉及公共权力的运用。因此，尽管“公共管理与私有管理在所有不重要的方面是大体类同的”[35]，但两者在许多重要的方面却存在着重大差异，公共管理必须突显自己的公共性。对此，阿利森认为，如果只看到公共管理与私人管理的相似之处而忽视它们之间在一些重要方面的差异，把私人管理的方法和技巧直接移植到公共管理的任务中去的做法是错误的。[36]修斯也认为，“如果不能证实公共部门对其自身的管理形式有着特殊的要求，任何类型的公共管理都会像传统的公共行政一样变成边缘性的。”[37]修斯进一步指出，由于公共部门决策的强制性、责任的普遍性、受政治议程和政治权力的限制、测量产出或生产力方面的模糊性、规模庞大而多元化导致的控制或协调的困难，使得它与私人部门存在着内在的差异和与众不同的管理特性。[38]因此，当把一般管理原则、私人部门的管理方法应用于公共部门时，必须考虑公共部门的特定的公共价值、特定民主过程和公共任务的特殊性，以实现公共事务治理过程中管理性与公共性的有机结合。

（一）理论的推动

从理论上分析，推动传统公共行政向公共管理模式转变的理论基础，主要有四个方面：

（1）20世纪60—70年代，以沃尔多和弗里德里克森为代表的新公共行政学派对传统公共行政模式价值中立和狭隘内视性的批判。一方面，他们在传统公共行政的经典目标中增加了公平和民主的内容，主张突破价值与事实、政治与行政二分法，强调把效率与公共利益、个人价值、社会公平、平等自由等价值结合起来，以突显政府行政的“公共性”；另一方面，他们对传统公共行政学“组织内部”取向和狭隘理性主义的研究方式也提出了质疑，主张发展分权和权力下放，建立动态、开放的组织观，以发现具有灵活性、变化能力的公共组织和政治形式。[39]

（2）20世纪60年代以后，以经济学方法研究政府管理及公共政策制定与执行的公共选择学派，系统地分析了“政府失灵”的表现及其根源。该理论认为，由于政府官员的“经济人”特性与政治市场的结构性缺陷，决定了“政府失灵”具有必然性，而且政府介入社会经济生活的范围越广、干预程度越深，“政府失灵”就越严重。为此，该理论主张：创新政治技术，以提高民主宪政制度的效能；减少政府对社会经济生活的控制，以恢复市场自由竞争；改革赋税制度，以控制政府权力和政府规模扩张；破除政府在公共服务领域的垄断，允许公众自由选择各种或公或私的服务机构，以改进公共服务质量和服务效率；在公共部门推行分权化、公共服务组织的小规模化、恢复竞争机制，以改善官僚体制的运转效率，等等。

（3）20世纪80年代开始兴起的新公共管理理论。尽管新公共管理理论是一系列创造性改革的通用标签，具有多种称谓，但其核心精神是以私人部门管理的优越性、公私管理的相通性为假定，将市场机制和私人部门管理策略引入公共部门，以重塑僵化、无能的官僚政府体制。具体意味着：“在僵化的缺乏回应性的官僚体制中引入竞争，提高效率；在政治和行政关系中引入经济学的市场分析模式——公共选择、协议契约、交易成本以及委托—代理理论；引入并广泛运用竞争、基于绩效的合同承包、公共服务供给、顾客满意、市场激励和放松规制等概念。”[40]该理论主张：通过民营化、市场检验、公共服务的合同承包，以缩小政府职能范围，建立顾客导向的企业家政府；同时，在政府部门引入商业管理理论、方法、技术以及市场竞争机制，以提高公共服务的质量与绩效。市场导向与管理主义，成为20世纪80年代以来世界各国政府改革运动的纲领。

（4）20世纪90年代中后期兴起的“治理”理论。如果说上述三方面的理论所要解决的问题还具有局部性的话，那么，“治理”理论则从系统的观点全面动摇了传统的公共行政模式。该理论以广泛而综合的理论为基础，以公共事务的复杂性、多样性、动态性为依据，以核心价值和思想的多元化为追求，从政治、经济、社会、文化价值等诸多领域，对政府与市场关系、政府与公民社会关系、政府内部关系、政府组织体制、公共事务治理规则、公共事务治理操作手段等诸多方面，进行了全方位的反思和探索，以寻求全面医治现实问题、构建公共事务良好治理的整体性思维框架。这种思维框架的总体特征是：跳出传统狭隘的公私二元分离思维，摆脱政府与市场的狭隘单一理性，建立政府、市场、公民社会三者相互依赖与多元合作的公共事务治理模式。尽管这一理论具有抽象性、综合性与多层次性，在实践中的发展也不像新公共管理运动那样具有较强的可操作性，但其对公共管理长远发展的影响，却是深远的。

（二）实践的发展

关于公共管理的起源，如波兹曼所言：“若与公共行政或官僚制相比，更为模糊不清”[41]。如同公共行政模式取代以前专制、随意性、人格化的行政管理模式一样，公共管理的产生与发展也是政府改革运动的产物。自20世纪70年代末开始，全球范围内掀起了一股持续性的公共行政改革浪潮。这场政府改革浪潮的实践动因，则在于当代世界各国政府普遍地遇到了前所未有的财政危机、管理危机和信任危机。

1、政府规模日趋膨胀与财政压力

在过去的一百多年里，“国家在规模和任务方面都已经梦幻般地膨胀起来”。[42]政府规模膨胀，不仅体现在政府机构和人员的增长上，更体现在政府活动范围的增加、政府责任的加重、社会税收和政府直接支配社会资源比例的大幅度上升、政府对社会和经济生活控制力度的增强。政府规模的过度膨胀，不仅带来了政府机构的僵化和行动迟缓，滋生大量的官僚主义，制造了大量的公共资源浪费，而且还严重限制和削弱了市场活力，加重了社会公众的赋税负担，降低了社会资源配置的整体效率。在这种情况下，世界各国的政府都面临着类似的巨大压力：要么通过减少社会福利来削减政府规模，要么通过增加税收来满足人们日益多样化的公共需求。但现实中，无论减少福利还是增加税收的改革行为，都会引起人们的强烈反抗。因此，在不降低社会公共福利的前提下，如何建立责任分担、削减政府规模以缓解财政压力的机制与方式，如向基层政府授权、向社区分权、国有经济的私有化、部分公共事业的民营化、与私人部门合作提供公共服务、利用第三部门的力量提供公共服务、放松政府对社会经济生活的规制、精简机构、裁减冗员等，是各国政府改革首当其冲的任务。

2．传统官僚制的管理危机

在整个20世纪，尽管各国政府都一直试图通过不断改革和完善代议制民主体制下的政府官僚体制，以提高政府效率和政府治理能力，但在信息时代，通过完善官僚体制来解决政府危机的途径已走入了“死胡同”。适应工业时代需要、注重规则理性与分工的官僚制公共行政组织模式，在信息时代遇到了来自内部组织管理和外部政策管理的适应性危机，引发了人们的强烈不满。对此，奥斯本和盖布勒评价到：它在工业化时代提供了人民需要和期望的基本的、简朴的、千篇一律的服务，但其中央集权、层次繁多，在变化迅速、信息丰富、知识密集的今天已不能有效地运转。它就像超音速喷气式飞机时代里的大型豪华客轮，躯体巨大，行动不便，价格昂贵，转向十分困难。[43]正因如此，“重塑政府”或“打破官僚制”，成为20世纪晚期对政府不满意的最响亮口号。如何借鉴私人部门的管理策略与管理机制、利用信息技术全面再造传统的官僚制组织分工与工作流程，以增加政府的灵活性和适应能力，也成为当代政府改革的重要内容。

3．政府的信任危机

面对信息化和全球化所带来的社会结构的急剧转型、社会一致性的解体和后现代文化的

分裂、各种公共问题的日益复杂与恶化以及政府的无能为力，公众对政府的效能与未来越来越不抱幻想与希望，政府面临着前所未有的社会信任危机。正如华勒斯坦所言：“现在的人们通常是既依赖政府（帮助其克服困难），又指责政府邪恶、软弱无力，其政策无益于民”。[44]克林顿在1993年的一次改革演讲中也指出：“我们不仅面临着巨大的预算赤字和投资赤字，由于联邦政府的绩效赤字，我们还面临着巨大的信任赤字。除非我们解决这一问题，其他问题都无从解决”。[45]这种对政府的信任危机，直接导致了20世纪晚期“反国家主义”[46]狂朝的出现，并加剧了社会公共生活的整体性危机。如何提高政府公共政策质量、减少官员腐败、转变政府行为方式、改进公共服务的品质，以恢复社会对政府的信任、增加政府行为的合法性，成为各国政府改革的深层次任务。

可见，推动当代世界各国政府改革运动的根本原因在于：全球化与信息化时代公共事务的日益复杂多变，具有内在结构缺陷的政府垄断公共事务的弊端已日益突显，官僚制政府对日益高涨和多样化的公共需求越来越难以满足，公共事务陷入了“不可治理性”的危机。世界各国政府在政府与社会关系、政府与市场关系、政府内部关系、政府组织管理机制等四个层面的一系列持续性的改革措施，推动了传统公共行政模式向公共管理模式的转变。

尽管各国政府改革的侧重点与进度存在差异，但从总体上看，西方国家公共管理的发展经历了三个阶段：

第一个阶段是20世纪70年代末至80年代的新公共管理运动。此时政府改革的主要方向是重新界定政府与市场的关系，表现为公共服务的私有化与民营化、放松政府对社会经济生活的规制，以及在公共部门中引入企业管理技术、市场竞争机制和激励机制，建立亲市场和顾客导向的政府。

第二个阶段是20世纪80年代至90年代“打破官僚制”、“重塑政府”运动。改革的焦点是关注官僚制政府组织运行机制的有效性，如调整部门分工、减少管理层级、精兵简政、简化工作流程、撤消各种不必要的繁文缛节、更多地向基层下放权力或授权、推进人事和预算管理制度改革，以增强政府运作的灵活性与回应性。90年代中期以后，这种改革视角的侧重点转向利用日益普及的网络信息技术来全面“再造政府”，即通过公共部门的信息化，全面革新政府的组织结构与工作流程，建立集成化、无缝隙、虚拟化的政府运作平台，以提高政府管理与服务的效率，同时实现公民社会与政府之间的民主互动。

第三个阶段是20世纪90年代中期以后的“治理运动”。这场运动主要以英国为代表的“第三条道路”的崛起，改革的焦点是关注民间自治与公共参与的力量、超越意识形态的对立、建立政府与市场及公民社会的信任与合作。此时关注的焦点，是根据公共事务的复杂性、多样性、动态性，建立一个市场自组织、社会自治理、分层级的政府治理以及它们之间彼此有效合作所形成的复杂性、多样性、动态性的公共事务治理体系。

西方国家经过上述三个阶段的政府改革运动，基本上奠定了公共管理未来发展的方向，新的公共事务治理模式也渐露端倪。

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