项怀诚：分税制改革大方向是公共财政

“18年过去了，分税制改革已经经受了历史的考验”，财政部前部长项怀诚开门见山地说，“分税制是一次成功的改革”。

这位年过七旬的长者1963年进入财政部工作，从普通科员到财政部长，见证了过去数十年间中国财政体制变化的曲折历程。尤其是在1994年，他直接参与了分税制改革，是那场影响深远的改革的重要执行者。

分税制改革所建立的财政体制运行至今，得到了好评和赞扬，也受到了批评和指责。在采访中，项怀诚回顾历史，直面现实，不回避问题和争论。他对于分税制改革的回顾和总结，有助于澄清那些流行的错误说法；他对于公共财政的思考，也有助于人们进一步思考中国财政体制改革的未来。

“大方向已经明确，就是公共财政。改革任重道远，需要继续努力，”项怀诚坦率地说，“从更高层次上看，公共财政背后是民主和法治问题，中国未来的财政体制应该是法治的、民主的公共财政。”

“分税制是一次成功的改革”

《财经》：近年来对于分税制争议很大，众说纷纭。当年您担任财政部的常务副部长，分管分税制改革。作为那段历史的参与者和见证者，您能否谈一谈，当年进行分税制改革的历史背景？

项怀诚：1993年中共中央十四届三中全会通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，中国开始全面进入宏观改革阶段，总方向就是建立社会主义市场经济。分税制改革就是在这样的时代大背景下展开的。

当时改革的内容很多，财政体制改革是其中一个侧面。根据十四届三中全会的文件要求，财政体制改革包括对工商税制改革、分税制改革和预算制度改革三项内容。由于力量有限，就先进行分税制和工商税制改革，因为二者是联动的，缺一不可。另外，财政体制包括收入和支出两个层面，当时也考虑到战线太长，没有顾及支出方面。

在改革的过程中，由于历史条件限制，有许多改革任务在当时是不可能完成的。严格说来，1994年的分税制改革并没有全面地改革财政体制，主要是解决当时的财政收入分配关系，而且主要是中央政府和省级政府的分配关系。

《财经》：1994年通货膨胀，经济过热，在这种情况下为什么能够推出分税制这样的大手笔改革？

项怀诚：其实，通货膨胀、经济过热等宏观经济问题的最高点是在1992年，经过治理整顿，到1994年已经得到了遏制。再加上1992年邓小平南方谈话后，人们思想解放，1992年秋天的中共十四大确立了“社会主义市场经济”的改革目标，第二年3月全国人民代表大会将“我国实行社会主义市场经济”写进宪法，完成了一个完整的法律程序，从此“社会主义市场经济”上升为国家意志。在这样的宏观经济政治形势下进行分税制改革，可说是正当其时。

《财经》：分税制改革涉及到格局复杂的利益调整，为什么能够取得成功？

项怀诚：概括起来有四个因素：领导重视；将士用命；多方配合；方案比较合理。

领导重视并不是空话。当时健在的邓小平、陈云都赞成解决财政分散的问题，适当集中财力。江泽民总书记不仅明确提出调整分配关系“中央要拿大头”，而且三次主持召开座谈会，亲自给省委书记和省长们讲解分税制改革的重要性。国务院常务副总理朱基则亲自带队，一个省一个省地去做工作。

负责分税制改革的财政部、国家税务总局、计委等各中央部委工作积极，晚上常常灯火通明，挑灯夜战。我们随朱基同志到地方去，也经常加班到大半夜，大家的积极性非常高。

分税制改革得到了地方政府的配合，改革方案也比较合理。当然，谈判的时候各省市都提出一些要求和意见。比如，对分税制改革以哪年为基数就有分歧。按照传统的做法，应该以1992年为基数。可是在广东就提出，要以1993年为基数。我们做具体工作的同志担心地方弄虚作假。后来政治局常委会决定，以1993年为基数。我当时对此不理解，但是后来越来越明白了：这样一项涉及到地方利益的大规模改革，不做出一些让步就很难推进。显然，只有在政治层面上才能做出来这样的决策，而且经过历史的检验，说明这个政治决策是正确的。虽然改革当年确实出现了一些问题，但后来财政收入就出现了连年增长。

《财经》：分税制改革后建立起来的新财政体制一直运转到今天。您如何评价分税制改革？

项怀诚：18年过去了，分税制改革已经经受了历史的考验。我认为，分税制是一次成功的改革，效果也很好。朱 基同志对这项改革赞誉有加，他说过一句话：“对财税体制取得的成功，怎么评价都不过分。”

《财经》：为什么说分税制改革是一次成功的改革呢？

项怀诚：第一，分税制改革后建立了一个新的财政体制框架，至今为止稳定了18年。1949以后，中国的财政体制一直都在摸索，经过了多次改革，没有一个体制能够稳定这么长时间。由于财政体制经常改变，就造成中央政府和地方政府之间互存戒心。例如在实行财政承包制时，地方政府就与中央政府讨价还价，争多论少，甚至有“一年之计在于争”的说法，缺乏制度化、规范化。分税制能够稳定运行18年，这本身就说明它有生命力。

第二，分税制建立后，中国财政收入连年稳定、高速地增加。实行分税制改革时中国财政收入仅有4000多亿元，18年以后增加到11万亿元。尽管现在人们对于财政收入增长速度高于GDP增长有意见，其中存在的一些问题也确实应该改进，但是财政收入稳定地增长毕竟是一件好事。

第三，分税制本身是一种规范化的财政体制，世界上大部分发达国家都实行这种制度，就说明它有其内在的合理性。