项怀诚：分税制改革大方向是公共财政（3）

改革大方向是公共财政

《财经》：目前各界人士关注的一个焦点问题是减税，减税的呼声也很高。您认为是否应该减税？

项怀诚：我的理念历来是“低税率，宽税基，严整管，重惩罚”。“低税率”就是要减低国家征税的比例，因此我赞成减税。

降低税率要从大局出发，理性进行结构性减税。事实上，现在增值税等的税率已经减了很多了。目前形势下，税负要减，但不能马上大幅度地全面缩减，要考虑到政府提供的和承诺提供的公共服务。医疗体制改革、保障房建设、提高低收入家庭福利、教育拨款达到4％等等，都是刚性支出。如果一下子大幅度全面减税，对公众的承诺兑现不了，就可能出大问题。

目前来看，调整收入分配关系势在必行，因为以前确实国家这一头拿得多了，减税是调整收入分配关系的一个重要措施。但是利益关系调整涉及到方方面面的利益，应该从容进行，不能盲目而动。

《财经》：在您看来，中国目前的财税体制中有哪些问题需要解决？

项怀诚：中国财政体制的改革任务依然繁重。从整体来说，我认为第一个任务是通过改革推进财政层级扁平化。

1994年的分税制改革主要是解决中央政府和省级政府之间的分配关系，实行了税收分配的规范化。但是在省级以下，财政机制至今还是五花八门，还没有规范化。

《财经》：为什么不能将中央和省级政府之间的分配模式向下级政府推移？

项怀诚：非不为也，是不能也，根本原因在于行政管理体制的牵制。中国实行五级行政管理体制，省以下还有市、县、乡三级政府。虽然中央政府和省级政府已经实行了税收分配的规范化，但是省以下各级政府之间照此办理做不到。因为没有办法一级一级地进行合理分配税收。财政部门没有权力改变宪法规定的行政管理体制，只能在财政关系上逐步做到扁平化。

《财经》：目前一些地方实行的“省直管县”、“乡财县管”，就是财政层级扁平化的改革举措。

项怀诚：是的，而且改革试点范围越来越大。实行省直管县、乡财县管这两个财政层级扁平化的改革举措，今后将会在中国大部分地区形成中央、省、市县三级架构。如果能够做到这样，那么各级政府之间的利益关系就比较简单，而且制度化了，就可以形成上下贯通的分税分级财政体制。

在这样的改革思路下，形成的是一级政权要有一级事权，要有一级财权，然后还要有一级税收和一级预算，继而还要配上一级举债权和一级国有资产管理的产权，上下贯通的分税分级财政体制，将进一步优化转移支付制度。

财政体制改革的第二个任务是，中央政府各部门之间如何分配更合理？中央本级政府间的分配要实现规范化和制度化。我一直主张，削弱财政部门自由支配资金的权力，在分配上尽量公众化、规范化。这是一个方向和原则。一旦规范化了，就可以杜绝“跑步（部）进京”、乃至进京“安营扎寨”的不正常现象。

具体到改革如何搞，还要看中国改革的“顶层设计”。在下一步大规模的政治体制和经济体制改革中间，财政体制改革要找到自己的位置，决定自己的力度，然后提出自己的方案。

《财经》：构建一个现代国家的重要问题，就是如何合理划分中央和地方之间的财权和事权。是适度集中，还是适度分散，这是财政体制改革的方向问题，也是中国改革“顶层设计”需要解决的。

项怀诚：财政体制的核心问题，就是要解决在中央和地方之间是适度集中，还是适度分散的问题。

新中国以来的60年里，中央和地方的关系一直在变化。有时集中，有时分散，其中有许多经验和教训值得总结。中国幅员辽阔，经济发展不平衡，情况也比较复杂，而且目前处于社会转型的历史阶段，因此我认为，适度集中一点可能相对好一些，不能弱干强枝。在适度集中的情况下，中央政府要把主要的力量放到调动地方的积极性上，这样就更有利于调动两个积极性。

《财经》：在您看来，一个好的财政体制应该具备哪些要素？

项怀诚：一个好的财政体制有以下几个衡量的标准：第一，要能够调动中央和地方的两个积极性；第二，要体现合理的分配或调节，要体现国家发展过程基本的分配关系；第三，要保证财政收入在经济发展、流通扩大的基础上稳定地增长；第四，分配要日益合理化，财政的分配要能够逐步地体现公共财政的理念；第五，财政体制的改革结果有利于中央政府的宏观调控；最后，财政改革要支持、促进其他经济体制的改革，包括税收、金融、物价、能源等体制改革。

通过分税制改革，中国建立了一个比较合理的财政体制框架，但还不是一个完善的现代财政体制。大方向已明确，就是公共财政。改革任重道远，需继续努力。从更高层次看，公共财政背后是民主和法治问题，中国未来的财政体制应该是法治的、民主的公共财政。