项怀诚：分税制改革大方向是公共财政（2）

“分税制改革始终没有停止”

《财经》：1994年以前，在整个财政分配中，中央财政占全国财政收入的比重也不断下降，从1984年的40.5％降到1993年的22％。实行分税制以后，中央财政连年增长，比重不断提高，应该说完满达到了改革的预期目标。

项怀诚：但是分税制的改革始终没有停止，一直是在完善和深化的过程中。

从财政收入层面看，所得税调整就是对分税制的一个重大完善。分税制改革时由于条件不成熟，决定个人所得税交给地方，企业所得税根据企业隶属关系分别交给中央和地方。进入21世纪，由于企业兼并、股份制等原因，已经很难清晰划分中央企业和地方企业了。个人所得税也迅速增长起来。2002年，对企业所得税和个人所得税实行“六四分成”，中央拿大头。不过，从东部地区集中上来的税收，都作为一般性转移支付转移到中西部地区。第一年集中了大概100多亿元，现在每年有几千亿元，有力地推动了中部崛起和西部大开发。

从财政支出层面看，到1998年一个收入稳定增长的机制已经初步形成，改革的重点开始向财政支出方向转移。

《财经》：也就是说，在1998年以前，财政体制改革的重点是财政收入，1998年以后的改革重点则是财政支出。

项怀诚：是的。1998年我回到财政部主持工作，我们提出了一系列财政支出体制的改革，其中比较重要的是建立转移支付制度。转移支付是分税制的重要构成，是调节地区间财力差距的重要手段，虽然这项制度现在还不完善，但正在向规范化、公式化的制度方向发展。

1994年中央转移支付（当时叫做专项拨款）仅有四五百亿元，到2011年中央政府转移给地方的达到近4万亿元。中国不同地区经济发展程度差异巨大，1998年我们提出“公共财政”理念，就是要想建成一个公共财政框架，让各地能够享有同等的支出水平。公共财政不可能彻底解决经济发展不平衡问题，但是，最基本的支出应该相对平均。目前，西部困难省份的人均支出水平已经不断地接近发达地区的水平。以前地方上最突出的欠发中小学教师工资问题，现在已经彻底解决了。

《财经》：公共服务均等化是公共财政的基本目标之一。在这个意义上，转移支付也是一个均等化的过程。

项怀诚：我们还建立了国库集中收支制度，不管收入还是支出都要集中到国库里面去。以前国家库款分散在各个部门，有些收入也不入库，在体制外循环，中央政府拨款很紧张。实行“国库集中收支制度”后统一集中到国库里，国库资金大大增加了，随时可以拿出钱来。而且直接拨付到劳务提供者或商品提供者手中，不再有中间环节，解决了以前存在的层层克扣、随意挪用等问题。

部门预算制度也建立起来。以前财政部门没有、也拿不出详细的部门预算，人民代表难以行使监督权。现在除了不能报的，部门预算全部向代表公开，人民代表监督起来就有的放矢了。

国库集中收支制度、部门预算制度以及政府采购制度等等，现在这些制度都已经成为中国财政体制的重大基础。当然，这些制度都还需要进一步健全和完善。

总之，分税制改革还没有完成，它是一个历史过程，不可能“毕其功于一役”。分税制改革既要解决财政收入问题，也要解决财政支出问题。这两方面合成一体，才能完成真正意义上的分税制改革。

《财经》：毋庸讳言，目前对于分税制有许多批评。例如，现在有一个顺口溜说：“中央财政喜气洋洋，省市财政勉勉强强，县级财政拆东墙补西墙，乡镇财政哭爹叫娘”。批评者说，这种局面就是分税制造成的。

项怀诚：对于目前的财政体制，社会上争议很多，我主张要理性对待。比如你提到的这个顺口溜，很生动，但有些偏颇。县级财政确实比较困难，但是说“中央财政喜气洋洋”就有些夸张了。

是什么原因造成了地方财政困难的局面？最近在“两会”上，人大代表刘锡荣批评现在“官满为患”，老百姓再勤劳也养不起这么多的官。我认为这个意见是对的，20年前我也写过一篇文章《十羊九牧》，批评过这种现象。现在养的人太多了，财政当然困难了。

《财经》：不过，也有人批评说，正是由于中央政府拿得太多了，掏空地方财政，地方政府只好卖土地，于是产生了扭曲的“土地财政”。最尖锐的批评说，分税制“逼良为娼”。

项怀诚：实行分税制以后，中央政府确实拿了大头，但是后来这个比例也在不断下降，2011年中央财政集中的财力已经不到50％，地方集中的财力则超过了50％。另外，中央集中的财力用于自己支出的只有20％左右，其余的都用于转移支付，又返还给了地方。

把土地财政归罪于分税制，显然是有违事实的。为什么会出现“土地财政”？根本原因在于许多地方政府不是专注于提供公共服务，而是忙于搞建设。在解放初期，我们的财政叫做“战时财政”，因为当时有朝鲜战争，财政方针就是“一切为了前线”。1953年朝鲜停战以后，第一个五年计划展开了，经济建设成为国家的主要任务。财政方针是“发展经济，保障供给”，这样，财政就由“战时财政”进入到“建设财政”。财政部每年都要计算，在财政支出当中，建设性的支出占整个财政支出的多大比例。如果建设性支出比例低了，就要做检讨。一直到改革开放以后，小平同志还说“军队要忍耐”，把钱从牙缝里省出来搞建设。到了1998年，“建设财政”已经落后于形势了。我们明显感到，如果没有社会的发展，没有人民生活水平的提高，没有支出的均等化，建设最终是上不去的。于是，公共财政观点应运而生。遗憾的是，目前许多地方政府没有回归公共财政，仍然延续“建设财政”的思维。