郑永年：”高薪”不是解决中国建设清廉政府的关键（2）

因此，建设社会制度不仅关乎于官员，也关乎一般社会成员。清廉政府能否建立，社会整体对腐败的态度很重要。一个社会如果存在着反腐败的文化，就会对腐败产生强大的社会压力。但如果一个社会普遍接受官员的腐败行为，对腐败冷漠，社会压力就难以产生。中国社会这方面也面临困难。社会成员一方面抱怨官员的腐败，但对一些人来说，一旦自己获得了权力，也同样会腐败；对他们来说，抱怨官员腐败，是因为他们自己没有腐败的机会。

社会建设因此对社会的清廉很重要。如果社会成员想通过官员来寻求各种利益和好处，就会为官员提供了一个容易腐败的环境。中国社会和官场之间的各种“请客送礼”行为，除了好客传统之外，还是有很多目的性，也就是要和官场建立各种关系，来分享官员的权力寻租。

社会改革的另一方面内容即培养社会力量，对清廉政府建设的影响比较容易理解。这里可从两方面理解。第一，如果社会力量微弱，社会没有自我管理的能力，就需要政府来管理社会。这意味着政府的权力范围的扩大。政府权力范围的扩大则容易导致腐败，因为政治腐败总是和权力有关的。从这个角度看，中国政府面临困境。长期以来，中国管得太多，什么都管，什么都管不好。正因为政府管得太多，社会没有足够的成长空间，高度依赖政府。政府管不好，社会又依赖政府，这样社会和政治之间就产生了紧张关系。

分权以培养社会力量

如何跳出这个困境？唯一的办法就是向社会放权，或者还权于民。分权于社会，社会就会得到空间发展，社会就会逐渐发展出自我管理的能力。社会自我管理能力的提高，就会大大减轻政府的负担和责任。也就是说，政府的权力范围就会缩小。权力范围的缩小非常有利于清廉政府建设；同时也非常有利于在社会和政府之间的良性互动，即政府管得少，但管得好。

第二，向社会分权可以培养社会力量，对政治权力构成制约。这方面，中国也面临巨大的压力。中国已经进入中等收入阶段，社会力量有了长足的成长，社会对政治的期望和参与政治的愿望也在快速增加。这要求政府加速改革自身，来满足社会的要求。这方面，媒体的作用尤其显著。媒体对腐败所能构成的制约，大家都比较了解，这里不再细述。

最后我们转到讨论如何通过政治和行政体制改革来建设清廉政府。实际上，很多方面的经济和社会改革，都必须通过政治改革才能推行下去。例如政治和经济的边界、政治和社会的边界的确立，都是巨大的政治改革工程。民主制度建设方面，例如政府层面的权力分离等，也是如此。这里侧重讨论一些主要的制度细节。

第一是政治内部的边界问题。政治和经济、社会要有边界，政治内部也要有边界。实际上，西方民主讲三权分立也是一个边界问题。在中国，一个突出的问题是政治领域和公务员领域要确立边界。任何国家的管理都需要公务员，主要是专业人才组成，是非政治性的。对公务员的廉政建设，也就是“吏治”，各国已经积累了很丰富的经验，例如前面所讨论的预算、收入的货币化和透明化等。对中国来说，最重要的是要对公务员系统进行“非政治化”。一旦公务员系统变得“政治化”，腐败就不可避免。在这个前提下，公务员系统必须“专业人才化”，就是说公务员应当是专业的政策执行者。