郑永年：”高薪”不是解决中国建设清廉政府的关键（4）

从清廉政府建设的角度，这里还有一个社会培养政治人才的问题。到现在为止，中国的大多数政治官员都是从内部，也就是执政党体制内培养出来的。官员都是从低层一级一级地往上提。这里有两个主要缺陷。第一是培养干部的封闭性。因为在系统内部培养，干部很容易和社会脱节，这些官员在社会大众的心目中的合法性，也就是认可度，就经常会成为问题。第二是官僚心态。中国政治官员和公务员不分，两者都是同一个系统培养，因此中国往往缺少政治家。

如何改善？从公务员系统培养干部仍然会继续，因为它毕竟是一个重要的途径。但此外，执政党可以考虑社会培养干部。执政党已经成为一个开放的政党，任何社会阶层都可以进入执政党，参与政治。在此基础上，执政党也可以考虑从社会吸收干部。社会培养干部有几个方面的好处。第一，社会培养干部对执政党来说的成本很低。现在执政党培养干部什么都自己来，成本非常高。培养一个干部少则几年，多则数十年。第二，社会培养干部可以强化执政党的合法性性。原因很简单，因为这些人从社会打拼上来，是竞争出来的，社会的认同度就高。第三，社会培养干部比较清廉。这些人本来就是社会各方面的精英，社会和经济背景比较好，他们出任公职不是为了养家糊口。

从机构设置来说，中国已经设立了诸多反腐败和预防腐败的机构，并且这些机构的数量要大于其它国家。但很显然，机构多并不意味着反腐败有效，政府清廉。这说明了，建设清廉政府是一项综合工程。不过，这里有一个问题要特别提出来，那就是党纪国法问题。在中国，干部涉及到腐败行为首先要接受党纪处分。对执政党来说，这是对干部必须有更加严格的要求。尽管从理论上没有错，但实际运作过程中也出现负面的效果。把党纪放在国法前面，无论干部还是官员的国法观念就确立不起来。尤其对官员来说，一旦触犯党纪，就会失去任何“人权”，因为党纪意味着超出法律的惩罚。这种额外的惩罚，对确立官员的政治认同感或者忠诚感没有任何积极效应，反而是消极的。一些官员对政权没有任何认同感，把职位当作工具，抱着投机心理，谋私利。如果能够把国法置于党纪之前，情况就改变。无论对社会还是对官员，都会有正面的影响。

最后一点，如何为一个清廉政府提供一个清廉的经济和社会环境呢？前面已经强调了政治与经济的边界、政治和社会的边界的重要性。这些分离有利于清廉政府的建设。但是，这绝对不是说，社会领域和经济领域就不会腐败了。无论在经济领域还是社会领域，社会成员照样会腐败。一旦经济社会领域产生腐败，势必也会影响政治领域。在任何国家，经济和社会力量对政权有很大的渗透能力。怎么办？这也是政治和行政体制改革的内容，那就是政府对经济和社会领域要确立规制。政治和经济、社会的分离并不是说经济和社会可以脱离政府了。相反，政府必须对它们进行规制和管理。如何建立一个规制型政府，是现阶段中国行政体制改革的重点。

政治、经济和社会之间既有边界，又互相制衡。这是清廉政府的制度保障。在这个过程中，政府和经济、社会领域发生矛盾的时候又怎么办呢？这里法制和法治就必须到位，因为这是政府和其它社会角色互动的制度基础。司法相对独立尤其重要。司法领域是政府和其它社会角色（或者社会不同角色）之间最重要的讨价还价的领域。如果这个领域遭破坏，政府和社会之间的冲突不可避免。如何保障中国司法领域的相对独立，当然也是中国政治改革的一个核心问题。

本文是作者在“廉洁广州理论研讨会”（2012年3月21日）上的演讲的第三部分。

作者是新加坡国立大学东亚研究所所长，文章仅代表个人观点。