宋世明：瞧瞧国外的行政事业单位职能（3）

从治理结构看。机构委员会为决策层，由首席执行官、一位非执行官主席和若干非执行官成员组成，主要是设计执行局的战略发展方向，以及确保完成中央政府的绩效目标体系，不干涉机构具体的操作和细节工作。

执行官委员会为执行层。由机构的主管们组成，对机构委员会负责。与机构委员会协商沟通，参与设计机构发展的战略方向；认真完成所制定的战略性政策；负责机构的日常管理和财务管理工作；定期对于机构所执行的任务进行监督检查；负责资源的有效分配和管理等。“部门咨政”、“咨询建议委员会”、“管理委员会”构成咨询层。

从经费来源看，英国执行局的经费来源有全额拨款、差额拨款、营运性拨款三种。 2002 年统计数据显示， 49% 的执行局为全额拨款， 36% 的执行局为差额拨款， 15% 的执行局为营运性拨款。 2008~2009 年，总共开支 460 亿英镑，其中 380 亿由英国中央财政直接提供，其他开支来源于各种收费。

执行局的工作人员全部为公务员，基本按公务员法管理，但公务员报酬取决于个人工作绩效。部长通过提高管理透明度、绩效管理对首席执行官进行监管。执行局每年年终都要提交工作报告与财务报告，除敏感内容外，还要公布下一年度工作计划。部长可以根据任期绩效评估结果决定首席执行官的续聘与解聘。　

首席执行官的管理自治权与中央政府绩效目标控制有机结合，这是英国执行局治理方式的最大特点。内阁部部长每 5 年对执行局的绩效评估结果，不仅决定首席执行官的去留，而且决定执行局自身的存废。 1998~2010 年，英国政府共取消 131 个执行局的使命（这期间共存在过 217 个执行局）。其中 37% 与其他执行局合并， 18% 机构组织形式和结构发生变化， 26% 转变为其他类型公共机构， 12% 转变为私有机构， 7% 职能被取缔。 1998 年执行局为 139 个， 3/4 的公务员就职于执行局； 2010 年执行局为 90 个，半数公务员就职于执行局。也就是说， 1998~2010 期间，共有 45% 的执行局脱离了政府机关，从而实现了部分政府职能向社会的转移。

英国执行局给我们的思考与启示是，首先，在组成部门内部相对区分决策机构与执行机构是可行的。形成简约透明的政策制定与执行责任体系，是提高决策质量与执行效率的普遍诉求。我国层次较高的地方政府在探索建立大部门体制过程中已经开始在部门内相对区分决策机构与执行机构。

其二，决策机构与执行机构在组成部门内部的相对区分，是实现“行政三分”（决策权、执行权、监督权相互分离与协调）的一种重要形式。

“行政三分”不一定意味着政府组织机构在水平层面必须分为决策类机构、执行类机构、监督类机构。组成部门内部的决策机构与执行机构相对区分，是行政决策权与行政执行权相对区分的重要形式。我们通常所说的行政类事业单位如果回归行政机构，具体回归形式应认真探究。

其三，管理方式与运行方式的根本转变是提高执行机构效能的关键。英国执行局的进退留转完全取决于各部委每 5 年对《政策框架协议》执行情况的审查结果。英国执行局能否实行其设立目的，最关键的是内阁部对执行局的绩效管理能否落到实处。执行局首席执行官能否调动工作人员积极性，关键在于能否真正发挥公务员绩效工资的作用。如果简单地把行政类事业单位“换名为”组成部门的执行机构，而没有实质性的管理方式与运行机制的转变，难以实现改革目的与目标。

新加坡法定机构

新加坡是一个城市国家，只设中央一级政府，没有地方政府。截止到 2012 年 1 月，中央政府设置 15 个内阁部，按照决策、执行相分离原则设立内阁部归口管理的法定机构 64 个。

新加坡法定机构是从事监管、执行、服务工作的组织类型，它们介于政府与市场之间，取政府与市场两者之长，是政府与市场之间有效的组织形态。具有职责法定、运作独立、企业化管理、监管严格的特点。这些法定机构中，尤其是执行、监管类法定机构为政府“瘦身”、廉洁高效作出了贡献，也为政府吸引专业人才、形成严格的规制体系起到重要作用。

新加坡所有法定机构都是依据国会专门法律成立的，是独立于政府序列和公务员体系之外的法定实体，属于半政府机构。其设立、职责、经费来源等均由法律规定。

从治理结构看，新加坡法定机构大多采用董事局（会）领导下的行政总裁负责制。新加坡法定机构内部治理结构由两个层面构成，一是决策层，即法定机构的董事局（会），负责进行决策或提供咨询服务；二是执行层，即以行政总裁为核心的高级管理层，负责法定机构的日常管理运作。