论以人的发展为导向的经济发展方式转变（3）

在传统计划经济体制下，中国城乡之间存在严重的制度性鸿沟。人一出生就被天然地分割成“城里人”和“乡下人”。这是对人自身发展的阻隔。随着市场化改革的推进，人口完全隔绝、严格禁止迁移与流动的格局得到改观，农业剩余劳动力“离土又离乡”的异地就业和“非户籍性的迁移”明显增加。从数据上看，中国城镇化率从1978年的17.9%提高到2008年的45.7%，城镇人口从1.72亿人增加到6.07亿人，这6.07亿城镇常住人口中，有大量进城的农民工。据有关资料，目前进城务工者已经占到产业工人总数的1/3以上。但是，进城多年同时也有相对固定职业的农民工，迄今尚未解决户口问题，也无法与城市居民享有同等的福利待遇。户籍制度的障碍，特别是户籍身份上所附着的福利差异，影响了社会公正和社会和谐。

城乡之间的制度性鸿沟早就应该填平了。当前，可将这部分农民工群体作为户籍制度改革的突破口，把符合条件的农民工率先实现市民化。在这一过程中，应放宽中小城市和小城镇的落户条件，逐步解决农民工在城镇的就业和生活问题，逐步实现农民工在劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购以及社会保障等方面与城镇居民享有同等待遇。这既可以以城镇化带动经济发展，又可以使农民工在市民化过程中提高自身素质。这是中国农民及其后代实现自身发展的一条新兴之路。

（三）构建环境产权制度

如前所述，推进绿色发展应沿着技术、结构、政策、市场四条线展开，而市场的力量关键在于环境产权制度。这就是说，中国构建以低碳为特征的经济体系，不仅需要相关的政策引导和技术保障，而且还要有相应的产权制度安排。

笔者之所以强调产权制度安排，是基于如下认识：环境问题的复杂性在于，它不仅仅是一个简单的自然生态问题，而且还是一个集自然、经济、社会、制度、人权等诸多问题于一体的复杂体系，其中牵涉到深刻的产权关系。基于此，笔者认为，欲真正缓解一个国家、一个民族乃至更大范围内的世界性环境问题，从深层分析，必须建立完整的“环境产权制度”。

从理论上分析，“环境产权制度”是整个现代产权制度体系的重要组成部分。笔者在1995年主笔出版的《产权交易理论与运作》一书①曾对“产权体系”作过论述。长期以来，由于受根深蒂固的“产权实物观”（即把产权仅仅理解为一种实物形态的东西）的影响，环境领域一直没有明确地提出产权概念，普遍认为对于环境这种无形之物可以“无价”或廉价获取，于是环境产权制度成为一个被忽视的问题。这也是中国产权经济界研究产权问题的一个重大缺失。

按照产权经济学中关于产权是“使自己或他人受益或受损的权利”的经典定义（哈罗德·德姆塞茨，Demsetz，Harold，1967），笔者认为，环境领域也有“使自己或他人受益或受损的权利”，即是说也有产权界定、产权交易、产权保护制度的问题。基于此，2006年，结合资源环境与收入分配问题，笔者撰写了有关“建立资源环境产权制度”的研究报告。2007年，针对环境产权这一薄弱环节，又发表了《再论建立环境产权制度》。

在现实经济中，对于环境污染等“外部性”问题的治理，有两条思路：一条思路，由政府进行干预，如对排污者征收环境污染税或排污费之类，这是一只由“有形的手”来操控；另一条思路，就是以“交易成本”分析的方法，通过产权关系来解决环境污染等“外部性”问题，这是由一只“无形的手”来调节。对于前一条思路，人们比较熟悉、比较重视；而对于后一条思路，人们对此比较陌生、比较忽视。这主要是长期以来受根深蒂固的“环境无产权”观念的影响所致。例如，二氧化碳，千百年来都不是商品，不是资产，没有产权关系，但是现在出现新情况，二氧化碳也应产权化。

建立环境产权制度，需要从以下几个方面着手。第一，做好环境产权的贡献界定和损害界定工作。凡是为创造良好的环境作出贡献的地区、企业或个人，应该获得环境产权的收益，把权利和利益明确界定下来。反之，凡是对环境造成损害的地区、企业或个人也应把其责任明确界定下来。第二，促进环境产权的公平交易。在此方面，突出的问题是价格问题。务必要落实环境成本的科学还原，逐步使矿业企业合理负担其开发过程中实际发生的各种成本，形成“完全成本价格”。第三，实施环境产权的严格保护。这里的关键是要确立相应的环境产权利益补偿机制，包括环境外部经济的贡献者和受益者之间直接的“横向利益补偿机制”以及以国家为主体的间接的“纵向利益补偿机制”。第四，做好与创建环境产权制度的协调配套工作。通过环境产权，给每个企业、每个个人都安上一个产权的“马达”，用经济手段、市场力量进行“倒逼”减排，[10]这样做，可以为全体社会成员过上低碳的生活提供制度保障。

（四）政府转型－－转变经济发展方式的关键之所在

“政府转型”这个问题是最难的，也是绕不过去的。只有政府自身实现转型，才能担当起领导发展方式转变的历史重任；也只有政府自身实现转型，上面几项改革才有可能取得实质性突破。

就我所看到的文献而言，1992年中共“十四大”报告里面，在确立建立社会主义市场经济体制目标的同时，即提出了“加快政府职能转变”的战略任务，并相应作出两点重要判断：一是“这是上层建筑适应经济基础和促进经济发展的大问题”，二是“不在这方面取得实质性进展，改革难以深化，社会主义市场经济难以建立”。18年前的这个论断，今天读来仍具有很强的现实性。为什么改革难以深化？为什么社会主义市场经济难以建立？看来，政府职能转变没有取得实质性进展是很重要的原因。

针对这个问题，学术界从不同的角度进行了审视和探讨。几年前，笔者曾从人文价值的角度来思考问题，就是：体制转型中的问题是不是与中国的人文价值取向和基础制度失范有关？笔者认为，表面上看是政府职能转型的滞后，而隐藏在背后的原因是基础性制度规范的缺失，再深入挖掘下去，则根源在于人文价值取向问题。基于此，笔者曾提出三个方面的看法：一是确立“公共利益关怀”的价值取向，克服“政府部门利益化”倾向；二是确立“公平交易”的价值取向，克服滥用行政权力、实行行政垄断的问题；三是确立“独立分治”的价值取向，解决政府与企业、国资、事业和中介组织交叉、混同的制度性问题。[2]

今天研究政府转型，也必须坚持上述三个方面的人文价值取向。在此基础上，重点是抓政府职能的“两位”：一是解决“越位”问题－－从过多干预微观经济活动中解脱出来；二是解决“缺位”问题－－更加重视公共服务和社会管理，加快健全覆盖全民的公共服务体系，全面增强公共服务能力。同时，适应新形势，推进社会管理体制改革和创新，合理调节社会利益关系。

在政府转型过程中，应特别关注权贵资本和反腐败问题。改革开放以来，在传统体制下形成的庞大利益集团的利益受到了较大的削弱，但在一些改革尚未攻坚的领域，其能量依然较大。在新的条件下，他们可能会以新的形式来表现自己。还应当看到，近年来还产生了一些新的利益集团。他们中的一部分人，既不希望倒退回计划经济体制，也不赞成继续深化改革，极力维持目前这种“胶着”状态的局面，期望从这种“未完成的改革”状态中获得好处。当政府改革进入新阶段之后，能否超越这些利益集团的羁绊，是一个关乎改革全局的重大问题。在既得利益集团中，要特别关注权贵资本，关注政府中那些以权谋私或称“权力寻租”者。

2010年4月，中国西邻吉尔吉斯斯坦政权发生剧变，虽可能有外部大国力量的作用，但关键还是内部原因－－－掌权者“近乎劫掠地瓜分财产”，“围满了贪赃枉法之徒”，（俄罗斯《独立报》4月9日文章），这再次证明了中国有识之士提出的“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的周期律，也再次提醒中国尤其要把反腐倡廉摆在重要位置。这既是转变经济发展方式的关键之所在，也是国家长治久安的关键之所在。