宋世明等：中国公务员制度已超越西方（2）

最终颁布的《公务员法》没有对公务员做出政务类与业务类的区分，但对公务员中的“领导成员”与“非领导成员”做了明确划分。根据前国家公务员法起草领导小组组长、前人事部部长张柏林主编《〈中华人民共和国公务员法〉释义》，领导成员具体包括：中国共产党各级委员会、各级人民代表大会常务委员会、各级人民政府、中国共产党人民政治协商会议各级委员会及其工作部门或者工作机构的领导人员、中国共产党各级纪律检查委员会、各级人民法院、各级人民检察院的领导人员。领导成员以外的其他公务员为非领导成员（张柏林，2005b)。

在现行干部管理体制中，对领导干部的管理与其他干部由不同的主体来管理。党政领导干部一般都由各级党委按干部管理权限推荐提名，由各级党委及其组织部门管理。而其他干部由各机关自行管理。另外，从职务来源角度看，公务员队伍中客观存在着选任制公务员和委任制公务员两大类。“领导成员”主要由选任制公务员构成，也包括一小部分委任制公务员；而“非领导成员公务员”由委任制公务员构成。

对领导成员与非领导成员的管理，既有相同之处，又有不同之处。两类公务员相同的管理环节，都适用《公务员法》管理，如职务、级别、工资、福利、保险、奖励和惩戒等。这一点与西方选任制公务员管理不适用于本国《公务员法》明显不同。 两类公务员不同的管理环节，《公务员法》采取了两种解决办法：（1）法律对领导成员的产生、任免和监督另有规定的，如，宪法和选举法，根据有关规定办理。（2）《公务员法》在四个环节--考核环节、任免环节、交流环节和辞职环节--直接规定了对“领导成员”差别管理。

中国拒绝区分政务类公务员与业务类公务员，但明确领导成员与非领导成员，并实施了一些差别管理的制度设计，是根据国情对西方模式所做的合理改造。

三、公务员的更新机制

根据《公务员法》，中国公务员更新机制主要由录用、退休、职务任免、培训、交流、辞职辞退、职位聘任7个环节构成。从更新机制构成要素来看，中国与西方国家大体相仿，但具体规定有些差别。

（一）录用与交流

在西方国家公务员录用的标准主要是业务标准，而在中国，政治标准同样重要，又红又专是中国人事制度的一贯标准。此外，立法的主要争议点在于：进入公务员队伍是否都需要经过录用考试？一种意见认为，严把公务员进口关，所有职务层次的公务员，都应该采取公开考试，择优录用（宋世明，2004a）。这种做法在国外很普遍，绝大部分西方国家空缺职位采取公开考试录用的方式予以填补。但这个意见没被采纳。《公务员法》规定，“录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员，采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。”主任科员以上的公务员调任缺乏规范。究其原因，第一，基于国有企业、事业单位、机关三支干部队伍交流，可增强公务员队伍活力的考虑。第二，中国公务员制度脱胎于传统干部人事制度，在许多方面还带有传统痕迹，如，根据有关规定，军队团级干部转业可以不经过考试直接进入公务员队伍；党和国家机关接受军队转业干部是一项政治任务。这种传统干部人事制度与公务员制度并存的局面在短时间内不会改变，还需保留并规范调任这一入口（宋世明，2004a）。

（二）荣休金制度设想

在《公务员法》立法过程中有人提出了设立荣休金的设想。荣休金，在英国地方政府称之为“一次性退休金“。地方政府雇员在职业生涯中若没有法定腐败纪录，在退休之时，由政府发给相当于退休前年工资2倍的一次性退休金。在新加坡，则称为“廉政公积金”，实为中央公积金。如果公务员贪污腐败，诉诸法律并做出判决后，他的全部公积金立即被没收，上缴国库（陈豫浩，2005）。一种观点认为，荣休金属于退休待遇的内容，也具有促进廉政建设的功能；另一种观点则坚决反对设立荣休金。基本理由为：（1）权力缺乏有效制约才是腐败难以遏制的根源。从法院已经宣判的腐败大案来看，往往不是因为缺钱而腐败，而是因为权力失去制约而腐败。别国在法制健全、权力已经得到有效制约的前提下设立的廉政公积金制度，对中国内地缺乏针对性。（2）没有证据表明设立荣休金是促进廉政建设的充分必要条件。难以确定到底多少荣休金才能超过腐败带来的收益。太少了，可能杯水车薪；太多了，财政负担难以承受。（3）老百姓对浙江慈溪等个别地方率先出台的类似做法普遍反对，认为这是“以最崇高的名义包装最丑陋的行为”，有人甚至还发出“是廉政措施，还是集体腐败”的疑问（宋世明，2004）。因此，2004年，国务院法制办最终放弃了荣休金这一制度设计。

（三）辞职与辞退

就辞职辞退而言，是否将引咎辞职、责令辞职这种领导成员的政治责任追究形式写进《公务员法》，是其主要争议点。在西方的多党政治制度与选举制度下，引咎辞职是选任制与政治任命官员承担政治责任的一种常见方式，多是作为非成文的政治惯例或者游戏规则而发挥作用，是官员主动道德要求与政治竞争、社会舆论压力相互作用的结果。

中西方执政党的责任机制存在本质不同，因此，中国领导成员不可能根据非成文的政治惯例或者游戏规则来承担政治责任。中国对违法乱纪的党政领导干部，依法追究其领导责任的制度相对比较健全，但是，追究工作失职、领导失误等领导责任的法律制度尚未建立（宋世明，2004a；林弋，2006）。因此，《公务员法》规定，“领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。”“领导成员应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务，本人不提出辞职的，应当责令其辞去领导职务”。这实质上是对领导成员政治责任的法律规定。