宋世明等：中国公务员制度已超越西方

制度创新往往是引进与改造在不同程度上的结合，百分之百的照搬和完全土生土长的制度创新都不多见，然而，学界却较少探讨中间的灰色地带。新制度学派从交易成本的角度强调，制度引进与趋同是大势所趋，而社会经济学从“包埋”性的角度认为制度引进只具有“仪式”性，不可能成功。本文将具体分析中国《公务员法》的一些重大制度设计如何立足现行中国政治体制，对西方相关经验采取拒绝、改造、引进与超越的做法。

一、公务员的范围

公务员的范围是任何一个公务员制度必须首先确定的问题，也是中国公务员制度中的一个首要问题。目前，由于各国历史文化和政治经济上的差异，世界各国没有形成统一的公务员的范围概念。大致看来，有大、中、小三种划分方法，即以英国为代表的小范围划分法，以美国为代表的中等范围划分法和以法国为代表的大范围划分法(宋世明，2004；林弋，2006)。

按照英国的习惯，公务员指中央政府系统中非选举产生和非政治任命的公职人员，即常务次官以下、通过公开考试择优录用、不与内阁共进退、没有过失可以长期任职的文职人员。 由于英国是最早建立公务员制度的国家，所以，受它影响的国家和地区很多，如印度、巴基斯坦、澳大利亚、新西兰，加纳、肯尼亚、南非等。

美国国家机关的工作人员都属于公务员，包括立法机关、行政机关和司法机关的工作人员，其中，行政机关的公务员占绝大多数。与英国不同，美国选任制与政治任命官员也属于公务员范围，但不适用于公务员法的管理。德国、菲律宾、泰国、韩国等国家的雇员范围与美国相似。

法国公务员由在公共法人机构供职领薪并受公务员法身份地位制约的全体公务人员构成。总体上讲，法国将从中央到地方行政机关的公职人员、各级立法机关、审判机关、检察机关、国立学校及医院、国有企业等部门的所有正式工作人员，统称公务员。法国选任制与政治任命官员属于公务员范围，但不适用于公务员法管理。 原法国的一些属国、属地，其公务员制度多仿效法国，如摩洛哥、突尼斯、几内亚、黎巴嫩等。

虽然各国公务员的范围有所不同，但是它们普遍遵循了确定公务员范围的一般原理，即政治与行政两分法(Wilson，1887；Goodnow，1900）。根据这一基本原则，西方国家都不把政党机关的工作人员划为公务员。

中国的公务员应该包括哪些人？这是《公务员法》立法过程中最大的争论。 1993年的《公务员暂行条例》规定，公务员是“各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员”。在《公务员法》起草过程中，对此出现了两种相反的意见。一些委员提出，中国的政治体制同多党制国家不同，中国共产党长期执政，党的工作人员和政府系统的国家公职人员一样，履行管理国家事务的管理职能。对党派工作人员与其采取参照管理的形式，不如纳入公务员序列更加规范。另一些委员提出，公务员范围过大，不利于公务员管理；如果将党的工作人员也纳入到公务员范围内，可能在国际上带来一些负面影响和评价（侯建良，2007）。

最终出台的《公务员法》规定，“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”根据2006年的《中华人民共和国公务员法实施方案》，公务员范围主要包括七类机关的工作人员：（1)中国共产党各级机关的工作人员；（2）各级人大机关的工作人员；（3）各级行政机关的工作人员；（4）中国人民政治协商会议各级委员会机关的工作人员；(5)各级审判机关的工作人员; (6) 各级检察机关的工作人员；（7）民主党派、工商联各级机关的工作人员。

中国在参考了西方国家的文官制度后，制定了相对更广的公务员范围，特别值得一提的是它把党的机关的工作人员也包括在内。这样的规定是与中国的国情分不开的。与西方国家不同，在中国现阶段，行政机关不是行政权力的惟一载体，党的机关与行政机关都是行政权力的分享者。在有中国特色政党体制框架下，党的机关的工作人员与政府系统的国家公职人员一样履行着管理国家事务的职能（澎湃，2000；胡伟，1998；谢庆奎，2002）。《公务员法》第一次把党的机关的工作人员纳入进公务员的范围，有利于党和国家工作人员法律责任的统一，有利于克服在某些情况下党的领导干部的法律责任不如政府领导干部的法律责任明确、具体、易于追究的弊端（袁曙宏，2006）。

二、公务员的分类

实行多党制的西方民主国家普遍将其官员分为政务类与业务类。政务类一般由选举与政治任命产生，业务类一般通过录用考试产生。业务类官员属于公务员范围，依照公务员法管理。有的国家的政务类官员属于公务员范围，如，美国、德国、日本；有的国家政务类官员则不属于公务员范围，如英国。在两种情况下，对政务类官员的管理都不适用于公务员法。

美国联邦政府的公务员按职务性质可分为政务类与业务类。政务类公务员由民选产生或总统任命，通常与总统共进退；业务类公务员多由公开的竞争性考试择优录用，担任机关的日常工作，其身份受公务员法律制度的保护，任期不因政党政府的更换而受影响，无重大过失者，可以任职到退休。德国、日本的情况与美国类似。

德国的公务员分两类：一类是以民选方式任用的特别职务的公务员，即不适用《联邦公务员法》的公务员，如联邦总理、联邦政府各部部长、国务秘书等，他们是随内阁的更迭而进退的公务员，相当于美国的政务官；另一类是一般职位公务员，即适用《联邦公务员法》的公务员，他们是不与内阁共进退的公务员。

依日本《国家公务员法》的规定，无论中央公务员或地方公务员都可分为一般职与特别职。特别职指通过选举或政治任命的官员，不适用公务员法管理。当人们对某种职位是否属于公务员的职位，或对其是属一般职还是特别职产生意见分歧时，由人事院裁决（刘文英，2008）。

中国公务员队伍是否区分政务类与业务类？这也是个很有争议的问题。中国共产党的十三大报告里提到的公务员要分成政务类和业务类。1993年的《国家公务员暂行条例》里废除了这个分类法。在起草《公务员法》的过程中，再次出现了两种观点。一种是中国公务员队伍不搞“政治中立”，没有必要区分政务类与业务类。许多论者把不分政务类和业务类作为中国公务员法的一个主要特点：“不分政务类与业务类，强调公务员无论职务高低，其工作性质是一致的，对党和国家负责与对人民负责也是一致的”（张柏林，2005）。另一种观点认为，是否搞“政治中立”不成为是否区分政务类与业务类的理由，应以职务来源方式为标准，对本来存在的两类公务员实行差别管理，选任制的政务类公务员实行任期制，以畅通出口，委任制的业务类公务员实行常任制（部分实行聘任制），以提高专业化水准（宋世明，2004a）。