宋世明等：中国公务员制度已超越西方（3）

（四）职务聘任

20世纪80年代以后，不少西方国家打破了职务常任、终身雇佣的传统做法。如，澳大利亚、新西兰、瑞典、瑞士引入私人部门做法，所有的政府雇员都实行聘任制。这里主要有三种考虑，一是增加政府部门对人力资源的弹性管理，通过市场化的价格吸引专业性较强的专门人才。二是增加公务员的危机感与责任感，激活公务员队伍。三是适应信息社会的需求，探索超越于传统公务员制度的公共人事管理新模式（林弋，2006）。

在公务员立法过程中，设计者考虑了这个问题。反对者认为，确立职位聘任制后可能把不住公务员队伍的“进口”关，可能冲击录用考试制度。“考”不进来的，可能“调”进来；“调”不进来的，可能“聘”进来。这种担心不无道理。支持者认为，第一，创设职位聘任制可以规范解决现行的公务员任用制度与政府对高级专门技术人才需求之间的矛盾。2003年，一些地方自行探索政府雇员制的实践说明，公务员录用考试制度、工资制度满足不了政府对高级专门技术人才的需求。第二，实行职位聘任制可以增加用人机制的弹性，增强公务员队伍的生机与活力。第三，对一些辅助性职位实行聘任制可以降低用人成本（宋世明，2004a）。

《公务员法》在考察西方公务员任用制度发展趋势后对职位聘任制采取了改造的态度，最终有所取舍。一方面，现阶段中国也有增加弹性管理、增强队伍活力、吸引专门人才的客观需求，不宜完全拒绝职位聘任制。同时，中西方公务员发展处于不同的发展阶段，又不能将常任制与聘任制置于平分秋色的地位。中国《公务员法》开启了职位聘任的门缝，与常任制相比，聘任制处于辅助、从属的任用制度，为下一步的发展留下了余地。

四、公务员的激励保障机制

根据中国《公务员法》，中国公务员的激励保障机制由考核、职务升降、奖惩、工资福利保险等环节构成。从构成要素来看，中西并没有很大差别，但在具体机制上有所不同。中国公务员的激励保障机制要解决的问题主要表现为：职务晋升中的用人不正之风难以遏制；亟需科学确定工资福利保险的“水平”与“公平”。

（一）晋升制度

当代西方国家业务类公务员在职务晋升中并没有出现用人不正之风难以遏制的问题，关键是保证与合理制约用人权。在选拔公务员过程中，提名权、监督权（考察权）、决定权（任命权）相对分离，是西方国家的共同做法与普遍发展趋势（宋世明，2009）。 在中国，用人不正之风的直接根源在于“一把手”或“少数人”对用人权的垄断。20世纪80年代以来，中国学习西方经验，不断在干部职务考核晋升制度里引入了竞争机制、扩大民主。

《公务员法》规定了两种职务晋升方式，一是举荐委任制，将民主参与引入公务员晋升领导职务的基本程序。“公务员晋升领导职务，按照下列程序办理：民主推荐，确定考察对象；组织考察，研究提出任职建议方案，并根据需要在一定范围内进行酝酿；按照管理权限讨论决定；按照规定履行任职手续。公务员晋升非领导职务，参照前款规定程序办理”。二是公开选拔、竞争上岗。 “局级正职以下领导职务出现空缺时，可以在本机关或者本系统内通过竞争上岗的方式，产生任职人选。厅局级正职以下领导职务或者副调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务出现空缺，可以面向社会公开选拔，产生任职人选。确定初任法官、初任检察官的任职人选，可以面向社会，从通过国家统一司法考试取得资格的人员中公开选拔”。

可见，《公务员法》虽然没有明确提出提名权、考察权、决定权相对分离的概念，但对提名权、提名环节给予了足够的关注。此后，2007年，中共十七大提出“要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。并进一步强调，“推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制”；“改革党内选举制度，改进候选人提名制度和选举方式”；“规范干部任用提名制度”（胡锦涛，2007）。

《公务员法》对两种职务晋升方式的规定，既是中国干部人事制度改革自身探索的一种结果，也是对世界各国解决公务员职务晋升基本矛盾通行做法的借鉴，西方的相关经验发挥了一种提供相关证据的参考作用。

（二）工资制度

西方各国工资制度的确定原则基本相同，如同工同酬、平衡比较、工资分级、定期增薪、民主协商、物价补偿和依法支薪等一些基本原则。按照平衡比较原则确定公务员工资水平，已经属于比较成熟的国际惯例。在美国，法律规定联邦政府雇员的薪酬应该与私营部门和地方政府进行比较，并据此制定出联邦政府雇员薪酬的新标准。法国、德国、日本与美国类似。

中国公务员工资总体水平是高是低，各方看法不同，管理部门认为太低，而社会并不完全认同。在这个问题上，立法者参照国际惯例，创设了工资调查制度，提高公务员工资确定的科学化水平。《公务员法》规定：“国家实行工资调查制度，定期进行公务员和企业相当人员工资水平的调查比较，并将工资调查比较结果作为调整公务员工资水平的依据”。

（三）保险制度

保险制度的一个主要组成部分是养老保险制度。从公务员养老保险的管理来看，西方各国做法不同。有的国家公务员养老保险制度完全独立于社会养老保险制度，如，英国、德国、西班牙、法国。有的国家公务员养老保险制度与社会养老保险制度一致，如爱尔兰、丹麦。有的国家，在社会养老保险基金的基础上，再制定具有补充性质的专门公务员养老金保险制度，如意大利、瑞典（德姆克，2005）。从养老保险的资金来源来看，多数国家来源于财政拨款与公务员个人缴费，如，法国、英国、意大利、美国、日本等。个别国家公务员养老保险来源于政府财政拨款，如，德国。

在中国公务员立法过程中有两种观点（宋世明，2004a；林弋，2006），一种观点主张：企业雇员的养老保险已经走上了社会化之路，机关公务员依然依然沿用20世纪50年代干部退休养老的政策，造成了群体利益失衡，不利于人才流动，因此，应确立社会化的公务员养老保险制度。反对者认为，公务员退休后的养老金待遇高于企业职工，这是机关稳定队伍，吸引人才的“最后优势项目”，因此，中国公务员养老保险制度社会化的条件还没有成熟。《公务员法》规定：“国家建立公务员保险制度，保障公务员在退休、患病、工伤、生育、失业等情况下获得帮助和补偿。”根据《公务员法》，公务员保险所需经费，列入财政预算，予以保障。可见，对部分西方国家公务员养老保险制度社会化的做法，立法者采取了“拒绝”的态度。究其原因有四个方面：（1）公务员养老保险社会化并不是西方国家共同做法，并不像工资调查制度那样属于成熟经验。（2）发展阶段存在差异，奥地利、美国等一些西方国家最初建立的是独立的公务员养老保险制度，后来公务员养老保险制度才逐步走上了社会化之路。（3）一旦将公务员养老保险社会化，公务员工资制度设计将会非常复杂。（4）对既得利益的留恋。一旦走公务员养老保险制度的社会化之路，势必要求公务员与政府共同缴费，势必要与企业员工退休金平衡比较，这当然有损于公务员群体的利益。

五、公务员的监督机制

中国公务员监督机制主要由公务员条件 、义务与权利、惩戒、回避、申诉控告、法律责任等管理环节构成。在《公务员法》立法过程中，人们普遍关注的问题包括：是否要将财产申报制度写进《公务员法》、是否将公务员权利保护与司法接轨，公务员如何对待上级的错误决定和命令。