宋世明等：中国公务员制度已超越西方（4）

（一）财产申报

财产申报制度在西方民主国家很普遍（刘明波，2001）。建立财产申报制度的呼声与探索由来已久。 《公务员法》出台前不久，全国人大代表和知名学者曾呼吁将公务员财产申报制度写进《公务员法》。立法者最终采取了回避的态度。

立法者采取回避的原因有多个方面。其一，财产申报制度属于长期争议和探索的反腐倡廉议题，为顺利出台《公务员法》只能暂时回避财产申报制度写入《公务员法》的难题，否则，现在《公务员法》也可能难以出台。其二，财产申报制度不一定非写入《公务员法》不可。西方多数国家的财产申报制度是通过单独立法或出台反腐败方面法律确立的。其三，官员阶层的反对是不言自明的原因（朱中原，2007）。其四，中国目前并不具备财产申报制度需要的一些技术条件（如信用卡制度、不动产登记制度等）（郇天莹，2009）。其五，财产申报制度的最终出台需要政治体制改革的强大推动，仅依靠干部人事制度改革恐怕承担不了这个历史使命。

（二）权利、责任的司法解决

关于是否将公务员权利保护与司法接轨的问题，西方国家做法并不相同。美国对公务员的权利保护采取了准司法和司法的双重救济方式。法律保护揭发政府工作缺点和弊病的人员免受打击报复；人事管理局和功绩制保护委员会受理公务员对不利处分的申诉及对歧视案件的申诉；当事人对申诉的裁决不服，可以向法院起诉，由法院最终判决。日本情况类似。法国采取了协商和司法救济相结合的形式。政府的机关首长在对公务员作出较重的惩戒处分和作出涉及到公务员权利的人事决定时，都会咨询行政对等委员会的意见；对部长的惩戒决定不服的公务员，可以向行政法院上诉，行政法院的决定是最终决定。英国也有类似规定。

在《公务员法》立法过程中，有观点主张，公务员管理机关“自己不能做自己的法官”，凡是涉及到公务员人身权、财产权、以及身份改变的，都可向法院起诉，这是世界多数国家的通行做法。反对者认为，若规定公务员的权利保护与司法接轨，与现行《行政诉讼法》关于机关人事处理决定不能作为受案范围的规定相抵触。立法者比较倾向的意见是，即使做不到申诉控告与司法接轨，也要坚持把一级申诉改为二级申诉（宋世明，2004a）。《公务员法》作出一条与《国家公务员暂行条例》不同的新规定:“对于省级以下机关作出的申诉决定，公务员如果还不服，可以向作出申诉处理决定的机关的上一级机关进行再申诉。受理机关对再申诉作出的处理决定为最终处理决定”。

对西方经验的接受、改造和拒绝建立在三个基本前提之上：（1）中西方的公务员管理具有一些共同的规律。如，分类管理的原则、公开平等的原则、监督约束与激励保障并重的原则等共同的做法，中国往往采取接受的态度。中国公务员制度设计对西方经验的借鉴，往往不是借鉴某一具体国家的做法，往往分类型考察其相关制度长期演变共同规律。（2）中国的公务员制度与西方国家公务员制度的发展处于不同的发展阶段。英国公务员制度确立于1870年。美国公务员制度确立于1883年，至今已经是一个“老年人”。日本公务员制度确立于1947年，可以说是一个“中年人”了。而中国公务员制度建立于1993年，刚刚朝气蓬勃地走向自己的“成年”。有些做法，将来中国可以大规模地借鉴，现在则需要留有余地，如，职位聘任制。基于此点，中国对西方相关经验往往采取改造的做法。（3）中西建立公务员制度的初衷截然不同。西方各国建立公务员制度主要是为了完全否定“政党分赃制”。中国建立和发展公务员制度的目的与初衷主要是为了解决传统干部人事制度的弊端，不是解决什么“政治中立”问题。这个根本区别往往构成中国拒绝西方相关做法的理由。如，政务类与业务类的划分。

从以上分析中我们可以看到，中国人事制度的改革在不同方面引进了国外特别是西方国家的经验，但同时对外国的经验也在很大程度上进行了改造。在中国公务员制度的设计过程中，西方相关经验在制度设计过程中发挥了反证、指导和估证的作用。

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