贺雪峰：低保户为何变成了低保人（3）

村民组长一般都是村庄中的精英，其背景往往是门子比较大兄弟比较多。村民组长完全有能力掌握国家低保政策的政策界限，他又完全知道本村民组村民的经济和收入条件，若组长十分公正地按政策标准来分配低保指标，一个村民组200口人。大致有上十个低保指标，这上十个低保指标恰当地甚至是精确地分配下去，是并不困难的。

假定村民组长十分公正、正直且严格按国家低保政策操作，组长私自确定低保人，然后将名单报行政村，行政村再报到上级批准，组长这个私自确定本身就会造成困扰，这种困扰的要点是，由组长确定的并且上级不可能不同意的（因为上级无法掌握比组长更全面的信息）名单中，上了低保名单的低保户，其所吃低保都是因为组长的选定，他们吃的是国家的低保，却要感激组长的人情，因此就有了事事支持组长的义务。这样就形成了农村最基层的庇护与被庇护关系。而没有上名单的农户认为自己之所以未上名单，也大多是组长不讲感情不够朋友，因此会对组长以后的工作予以抵制。

村民组长是一个公正的且愿意为村民组办事的人，他要办成事情，却离不开村民支持。村民是分层的，并非所有村民都具有同样的力量，及其有同等的号召力。村庄中的“光棍”，是一些有号召力，说话有人听，自己也敢于说话的人。村民组的低保指标掌握在组长手上，组长将低保指标都给了村民组内最贫困农户，这些贫困农户也很感激组长，但他们的感激没有力度，而没有吃上低保的“光棍”却是有足够能力抵制组长的厉害角色。

因此，组长为了搞好村民组的工作，在安排低保指标时，就会有意识地让那些强势村民也挨着一点，比如让他们年老的母亲吃一个低保。一个村民组，真正光棍的就那么几个人，一个低保指标收买一个强势人物的支持，几个低保指标就使得村民组内反对的声音消失了：虽然这样低保分配更不公平了。

也就是说，低保指标被村民组长作为治理资源，组长不是作为一个政策执行人员，而是作为一个村民组的事业经营人员来落实低保政策，这一点，村干部也是心知肚明，村干部必须要尊重村民组长所提交的低保名单，而不能再去改变，否则，组长今后也没有支持村干部工作的积极性。

八、

一旦组长有私心，他以对村干部的忠诚来换取自己在低保指标分配及其他利益分配中的利益，这个组长往往可以得逞，因此，村民组低保指标的确是照顾到了最贫困户，照顾到了最强势群体的亲友，而相当部分却照顾到了自己的亲友上面。这样的低保名单当然是万不可公开的。

不公开，但低保本来就是需要公开的事务，越是神秘不公开，村民越是议论纷纷，这种议论足以吞噬村民组长的合法性。时间长了，这个习惯于暗箱操作的村民组长也就失去了民意基础。甚至吃上低保的贫困户也有意见：本来公开评我也可以吃上低保，现在组长给我低保指标，好象他私人给了我好处，凭什么？

九、

低保制度这一惠民政策在乡村治理中所起作用，显然不如我们想当然认为的那样，只有正面作用。一方面是低保的瞄准率问题，一方面是低保成为乡村治理资源的正负影响，都有待更加细致的评估与考量。

十、

其中核心是，在村庄失去政治的情况下，任何好的自上而下的政策，都可能在实践中走向反面。