保8%经济增长 提高增长质量和效益

强调政府宏观调控

《政府工作报告》提出今年政府工作的基本思路是:要把保持经济平稳较快发展作为经济工作的首要任务,加强和改善宏观调控,着力扩大国内需求特别是消费需求,着力转变发展方式加快经济结构战略性调整,着力深化改革提高对外开放水平,着力改善民生促进社会和谐,全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设。

该基本思路包含四个层次的内容:第一个层次是提出今年经济工作的首要任务,第二个层次是强调为完成今年经济工作首要任务而必须做好的最直接、最关键的工作,第三个层次是指出为完成今年经济工作首要任务而必须着力抓好的四个重要环节,第四个层次是指明要全面统筹和推进社会主义现代化建设的五大基本目标。

金融危机影响加深

今年要把保持经济平稳较快发展作为经济工作的首要任务,是因为国内外经济环境发生了重大变化。2007年夏天,美国爆发了次贷危机。经过一年的震荡,2008年9月,美国次贷危机迅速演变为一场历史罕见、冲击力极强、波及范围很广的国际金融危机。世界经济进入大调整,增长明显减速,使我国外需急剧下降,给我国经济发展带来严重影响。这一冲击与我国经济发展中长期积蓄的问题交织在一起。改革开放30年来,我国经济取得了年均9.8%的快速增长,其中,2003年至2007年在我国经济本轮上升周期中又连续五年保持了10%以上至13%的高位增长。由此,也积累了一些问题,尤其是经济发展方式粗放和一些重要经济结构不合理的状况尚未得到根本改变。这就使我们面临着极其复杂和严峻的形势,特别是加大了我国经济下行的压力。2008年上半年,我国一些经济指标的运行还比较正常,但下半年特别是10月之后,急速恶化,跌势迅猛。一些指标（如GDP、工业增加值等）的增速大幅下降,一些指标（如发电量、铁路货物周转量、全国财政收入、出口和进口增长率等）出现了多年来未有的负增长。企业经营困难加重,失业风险剧增。目前,这场国际金融危机尚未见底,其对金融领域与实体经济的影响都还在继续蔓延和加深。其对我国的影响也已从沿海向内地、从出口行业向其他行业、从中小企业向大企业延伸。经济增长下滑过快,已经成为影响我国经济社会发展全局的突出矛盾。不扭转这一趋势,就难以维护经济正常发展和社会和谐稳定的大局。全力应对国内外经济环境的重大变化,扭转经济增长下滑过快趋势,保持经济平稳较快发展,就成为今年经济工作的首要任务。能否保持经济平稳较快发展,是对我们能否驾驭复杂局面的重大考验,是对我们能否真正贯彻落实科学发展观的重大检验。

为完成今年经济工作的首要任务,最直接、最关键的工作就是加强和改善宏观调控。宏观调控是政府的一个重要经济管理职能,其作用就是根据经济形势的发展变化,运用相关的政策工具,调节经济运行,熨平经济波动,保持宏观经济总体的平稳健康发展。特别是在遇到经济衰退、金融危机而市场自发调节失灵的情况下,政府的宏观调控具有特别重要的作用。在当前这场国际金融危机中,世界上许多国家的政府都加大了对经济的干预,采取了一系列力度很大的金融救助措施和经济刺激措施。面对国内外经济环境的重大变化,我国的宏观调控在方向上和政策选择上也及时、果断地进行了重大调整。由2008年初的“双防”（防止经济增长由偏快转为过热,防止价格由结构性上涨演变为明显通货膨胀）,调整为2008年中期的“一保一控”（保持经济平稳较快发展、控制物价过快上涨）;到2008年第四季度又调整为“一保一扩一调”（保增长、扩内需、调结构）。相应地,稳健的财政政策调整为积极的财政政策,从紧的货币政策调整为适度宽松的货币政策;并出台了一系列相关的重大措施。今年,为了完成好保持经济平稳较快发展这个经济工作的首要任务,必须继续加强和改善宏观调控,正确把握调控的方向、重点、节奏和力度,增强调控的预见性、针对性和实效性,落实好已出台和陆续出台的各项政策措施。

把握四个重要环节

在完成今年经济工作首要任务的过程中,以及在加强和改善宏观调控的过程中,有四个重要环节必须着力抓好。

其一,着力扩大国内需求,特别是消费需求。这是保持经济平稳较快发展的根本着力点或基本立足点。这就要求正确把握好经济增长中内需和外需的关系、投资和消费的关系。

其二,着力转变发展方式,加快经济结构战略性调整。这是保持经济平稳较快发展的主攻方向,是使经济长期、持续地健康发展的后劲源泉和基础。这就要求正确把握好保增长与转方式、调结构、提质量、增效益的关系。

其三,着力深化改革,提高对外开放水平。这是保持经济平稳较快发展的强大动力或体制机制保障。这就要求正确把握好保增长与改革开放的关系。

其四,着力改善民生,促进社会和谐。这是保持经济平稳较快发展的出发点和落脚点。这就要求正确把握好保增长与改善民生的关系。在《报告》中,部署了今年经济社会发展的主要预期目标之后,这四个重要环节也作为做好今年政府工作必须把握好的重要原则而进一步进行了阐明。

今年政府工作基本思路的最后一个层次,就是要全面统筹和推进社会主义现代化建设的五大基本目标。全面加强社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设,是党的十七大提出的全面建设小康社会奋斗目标的新要求,是贯彻落实科学发展观的基本要求。经济建设为全面建设小康社会提供物质基础,要牢牢扭住经济建设这个中心,不断完善社会主义市场经济体制,努力实现经济又好又快发展。政治建设为全面建设小康社会提供政治保障,要不断扩大社会主义民主,更好保障人民权益和社会公平正义。文化建设为全面建设小康社会提供精神动力和智力支持,要建设社会主义核心价值体系,提高全民族文明素质。社会建设为全面建设小康社会提供和谐的社会条件,要加快发展各项社会事业,扩大公共服务,完善社会管理,保障和改善人民生活。生态文明建设为全面建设小康社会提供人们生存和发展的良好自然环境基础,要在全社会牢固树立生态文明观念,发展循环经济,加强节能减排,建设资源节约型、环境友好型社会。我们要全面做好政府工作,促进现代化建设各个方面的相互协调,促进生产关系与生产力、上层建筑与经济基础的相互协调,不断推进社会主义现代化进程。

8%增长等目标可努力达到

《报告》提出2009年我国经济和社会发展的主要预期指标是:国内生产总值增长8%左右,经济结构进一步优化;城镇新增就业900万人以上,城镇登记失业率4.6%以内;城乡居民收入稳定增长;居民消费价格总水平涨幅4%左右;国际收支状况继续改善。

8%增长是底线

关于经济增长预期目标,经济增长速度是宏观调控各目标中的核心目标,需要着重说明。可以从以下五个方面理解和把握这一目标:

一是导向性。经济增长目标是一个导向性目标,即作为中央政府向市场、企业、居民、地方政府和社会各界发出一个导向信号。从2005年起,经济增长8%已经是连续第五年提了。但与前四年相比,今年的8%在导向上有所不同。前几年,这个目标的导向是“防过热”、“防大起”,即防止经济增长由偏快转为过热,防止片面追求和盲目攀比速度。而今年,这个目标的导向则是“防过冷”、“防大落”,即防止在严峻的、尚未见底的国际金融危机影响下我国经济增长速度过度下滑,以利于增强信心,稳定社会预期。今年的8%与过去的8%在导向上也有相同之处,这就是要使经济结构进一步优化,这包含了在推动经济增长的同时,要更加注重转变经济增长方式,提高经济增长质量和效益,降低能源和各种资源消耗,保护生态环境。

二是必要性。我国作为一个拥有13亿人口的发展中国家,必须保持一定的经济增长速度,8%是一个底线。这是扩大城乡就业,提高居民收入,改善人民生活,增加国家财政收入,发展各项社会事业,维护社会稳定大局的基础。若低于8%,我们将遇到更大的困难,许多发展问题、社会问题都不好解决。

三是可能性。与近几年不同的是,今年实现8%目标的难度很大,并不容易。因为国内外经济环境发生了重大变化,外部环境复杂多变,国内困难明显增加,难以预料的不确定因素很多。但是,我们还是有实现这个目标的许多有利条件。我国仍处于重要战略机遇期,工业化和城镇化快速推进,改革开放30年来建立了比较雄厚的物质、技术基础和良好的体制条件,经济社会发展的基本面和长期向好的趋势没有改变,经过努力,8%这个目标是可以达到的。

四是预期性。8%的目标是一个预期值,即综合考虑国内外各种因素而提出的一个期望达到的、可接受的最基本目标。它可以作为政府提出就业目标、物价目标、财政预算目标等宏观经济指标的基础依据。需要注意的是,这个预期值不等于最终实现的“实际值”,实际值受各种因素短期变化的影响而会高于或低于这个基本目标;同时,这个预期值也不等于社会上一些专家学者或研究机构所发布的“预测值”,预测值要求预测的越准确越好。

五是连续性。中央政府的经济增长目标着眼于年度之间经济的平稳运行,因此在一定时期内,在年度之间,具有一定的连续性。

其他各项目标也都可以从导向性、必要性、可能性、预期性和一定的连续性上去理解和把握。

就业形势严峻

关于就业预期目标,今年就业形势非常严峻,城镇新增就业的目标由上年的1000万人略调减为900万人以上,城镇登记失业率的目标由上年的4.5%左右略调升为4.6%以内。目前,各级政府高度关注和积极解决就业问题,采取了一系列促进就业的措施。一是紧密结合扩大内需的各项措施,发挥政府投资和重大项目带动就业的作用;二是帮扶企业克服困难,减轻企业负担,鼓励企业稳定就业岗位;三是充分发挥市场机制作用,加大政策扶持力度,鼓励自主创业;四是加强公共就业服务,做好重点人群（大学生、农民工）的就业工作。这里需要说明的是,“城镇登记失业率”和“城镇调查失业率”是在指标定义、口径范围、统计方法上不同的两种失业率概念。城镇登记失业率是我国现行使用的统计指标。其分子是城镇登记失业人员数,分母是城镇就业人员总数与城镇登记失业人员数之和。其统计口径较窄:①只包括非农业户口的人员,不包括在城镇打工的农村户籍的农民工;②只包括一定劳动年龄内的人员（16周岁至退休年龄）,不包括离退休人员;③只包括有劳动能力、无业而要求就业、并到政府就业服务机构登记求职的失业人员,不包括没有登记的失业人员。登记的失业人员数是通过登记失业制度获取的。而城镇调查失业率是根据国际劳工组织的定义,世界各国一般采用的指标。其分子是城镇失业人员数,分母是城镇就业人员总数与城镇失业人员数之和。其统计口径较宽:①包括在城镇居住的常住人口,没有城镇户籍限制;②包括离退休人员,没有年龄上限;③包括无业而有就业意愿,并正在寻找工作的失业人员,没有专门登记的限制。这里,失业人员数是通过大样本抽样调查获取的。这样,城镇调查失业率可能会高于城镇登记失业率。我国从2005年开始试验进行城镇调查失业率的调查工作,但尚不成熟,应争取尽早完善和发布。社会上也有专家学者或研究机构进行过城镇调查失业率的调查,但口径和样本不尽相同,具有一定的研究和参考性质。