夏斌：也来说说顶层设计（2）

二、关于顶层设计主要内容的选择

根据以上思考，我认为顶层设计中应有八个问题必须认真解决。

1.关于土地制度改革。农用地转非农用地、宅基地问题，实际上长期方向并不清，但各地政府的试点实践却非常活跃。由于我们的制度长期不明晰，已造成一些矛盾更加复杂化。这个问题不仅涉及农民权益保护问题，涉及中国千千万万个小城镇建设中土地的统一规划、建设用地供应、土地财政问题。进一步分析，从经济上看，让土地流转起来，增加农民收入，是培育中国几亿农民大消费市场的大问题。从政治上看解决强拆上访、城乡两极分化、贪官污吏，直接涉及政权的稳定。农民征地问题是近几年群体事件高发、上访人数最多的突出领域，已成为城乡经济、社会矛盾的焦点，到了中央应该下决心解决的时候了o这是顶层设计中不能回避的问题。

2.关于经济结构问题。对于这个问题，首先全党要统一认识。大家都在讲结构，中央文件提出是转变发展方式的“主线”。但结构问题又很多，到底什么是当前中国经济最大的结构问题?是最急需解决的结构问题?大家讲结构时常常讲战略性新兴产业结构、三个产业之间的结构、地区结构、企业结构、产品结构等等，这是谈什么样的结构?很大程度上都是谈的投资中的资金分配问题，是讲投资结构。而美国危机以来，中国要继续保持经济的持续稳定增长，外需减少了'投资领域已出现了房地产风险、地方融资平台风险，也就是说，投资不能再保持过去那么高的增长了，那么GDP总量还想继续增长，社会还要稳定，中国最迫切要解决的是什么?只能是扩大消费，是平衡出口、投资、消费之间的结构。这是中国经济最大的结构问题。可以说，现在的内外失衡问题、环境资源问题、增长方式问题、外汇储备问题、国际摩擦和汇率问题、甚至是社会不稳问题等等，其实都与这个问题没解决好有关。因此解决结构问题，最重要的是要解决消费问题，顶层设计中最急需要设计的就是扩大消费的问题。

其次，关于扩大消费中央文件已讲了这么多年，居民消费率反倒是下降了。到底怎么扩大消费?两年前我向国务院领导反映过，我们搞十大产业振兴规划，我说中国恰恰最重要的是要搞扩大消费的规划。但迄今为止，这项工作还看不出眉目。现在讲的收入分配改革，其实也远远解决不了总量结构调整所需要的大幅提高消费的需求，何况分配改革方案还迟迟拿不出来。因此消费问题一定要有战略规划，要有顶层设计。而且这个规划与设i要有工作进程表，对政府每年提高居民消费率要有时间压力，这样才不会使结构调整成为一句长期说的空话。只要不是空话，真想提高消费率，自然就要解决一系列问题，自然就会纲举目张。因为要把居民消费率从目前的36%左右的水平提高到改革开放初近50%的水平(仍比发达国家和一些发展中国家低)，或者说提高到国民基本满意、社会稳定的水平，讨论的议题必然要涉及平时关注的一些重大经济问题，如收入分配、社会保障问题等。因为：第一，要解决城乡居民消费的后顾之忧，必须逐步解决医疗、教育、养老的问题。要从顶层设计角度，通盘考虑老百姓的生存与安全网的建设。

第二，收入分配改革从社会、政治面看，涉及解决不公、社会稳定问题。从经济面看，直接是提高消费的重要环节。这项改革能增长老百姓多少收入?对消费率的提高最终有多少贡献度?需要认真预测。

第三，如果经过土地制度改革，农民能提高多少收入?进而能扩大多少消费?直接事关消费。

第四，如果以上三项仍解决不了在扩大消费统筹测算中居民消费率提高的目标，自然应进一步考虑扩大居民的财产性收入。其中一项战略性措施，能否“国退民进”?就是卖掉一部分国有股份，在增加一部分居民投资性财产收入的同时’政府售股换取的现金，用来专门救穷人?通过救穷人，可以扩消费、促增长、稳社会。

总之，扩大消费、改善总量增长中的结构，是中国经济近阶段顶层设计中一项最基本的、最不可忽视的内容，又是能集中解决现在社会中最大的民怨。对此，顶层设计必须要有制度改革的战略勇气，“GDP蛋糕”必须向老百姓倾斜切，国企必须往后退。否则，要解决经济的不可持续问题、要解决由两极分化严重而引起的社会稳定问题，不会找到财源。财源出路找不到，增长方式就不可能转化。应该说，这个战略愿景是很清楚的。如果老迟迟不动，中国经济就没有出路。

3.关于财税改革问题。这里暂且不去讨论中国税负水平高不高的问题。仅从中国目前已积累的风险看，要打破海外人士“中国崩溃论”的预言，必须化解已经存在的系统性风险。在房市泡沫风险已经形成，其中“土地财政”是其成因之一的情况下，现在必须整顿房地产市场。其风险传递机制是：要整顿房地产市场，房市价量均跌;由此地价需求减兜土地收入减少(已减30%左右);由此地方融资平台风险进一步暴露;由此银行体系风险增加;在中国上市公司两千多家中银行股只有十几只的情况下，银行利润却占整个市场的50%。如果银行风险加大，股票市场就更加难以阴转晴。从实体经济看，房地产投资占全部投资的1/4，整顿房市，2012年房市投资要减10个百分点。尽管用保障房投资来顶替，但个别地方政府已反映，当地财政就是不吃不喝全部用于保障房，资金还不够。那么今后正常的投资需求怎么保障?由此看，由来已久的土地财政问题，确实巳到了不能不解决的时候了。这个问题不仅扭曲了经济发展方向，而且带来了巨大的系统性风险，带来了社会的民怨。现在是，解决土地财政、解决系统性风险进一步恶化，需要财税改革;解决扩大消费、发展生产、鼓励创新，同样需要财税改革。财税改革已涉及顶层设计内容中的方方面面。