周其仁：成都经验符合经济规律，挡不住！（3）

大饥荒换来财产权利界定第一道线

搜狐财经：到1958年，农民已经做出一些纠正措施，包产到户这样的情况已经开始出现了。

周其仁：一个就是分自留地，还有一个就是包产到户，1959年到1961年就出现了。当时有各种名称，如河南叫“借地”，即农民向集体借土地来耕作。这一个“借”字，或一个“包”字，实际上就等于划了一道边界：你的是你的，我的是我了，我跟你借，或你包给我种。

搜狐财经：这种做法已经把所有权和经营权分开。

周其仁：是的，实际上是把劳动力跟土地结合的方式，与国家政权力的行使之间，重新划出一道线来，你国家不能一马平川就这么趟过来，包产到户就是这么发生的。基层饿死人了，又没有那么多返销粮，大家一起种又种不好，那就借啊、包啊。

搜狐财经：但这种尝试很快被打回去了。

周其仁：也没有很快。在困难的时候，据说安徽省委书记跟毛主席汇报搞包产到户，毛主席还说你们搞得好，我来总结经验。高层很多领导做了调查以后也都是支持的，包括邓小平、陈云，都是支持的，刘少奇、周恩来都是支持的。或者至少认为这作为一个过渡的权宜之计，是可以用的。

但毛主席后来又不同意了，而且在这件事情上没有商量余地。陈云向他汇报以后，他当时没表态，但第二天消息出来就不一样了。然后全国开始纠偏，开始绷紧阶级斗争这根弦。这就把经济政策的纠错上升到阶级斗争、党内斗争的高度。这个东西一来，谁还敢实事求是？大大增加了讲真话的成本嘛。谁愿意当阶级敌人，谁愿意当右倾？多数人只好跟那个风。后来责任田、包产到户基本上被纠正了，只有少数地方还秘密保留。

大饥荒也有一个正面成果，那就是自留地，基本上是留住了。后来只不过是面积缩小了。另外仅在少数地方如大寨，所谓先进的社队才完全取消了自留地。全国多数地方这一块还是留着，只不过换了各种各样的名称，比如口粮田、菜地或者别的什么。这是大饥荒换来了财产权利界定的第一道线，这说明权利的界限，每一道都来得不容易。

搜狐财经：但代价未免太大了一点。

周其仁：是啊，代价已经付出，覆水不可收。

搜狐财经：集体化当时这么容易推行，是因为土地是政府送给农民的吗？

周其仁：不是送给农民的，是用政治运动领导农民分得的土地，因为政治力量足够强大。农民的地里哪来的？一块是他祖祖辈辈有的，还有一块是在土改运动中分配来的，分配的领导者就是毛主席共产党，所以后来毛主席共产党号召重新合作化，农民合不合？这个逻辑是非常强有力。集体化很容易就推行开来，一个是学前苏联，一个是国家意识形态，还有一个就是路径依赖。我在广西看到过集体化工作队的讲话，说土地是毛主席领我们分的，毛主席号召重新合起来，你不合那对不起了，这个也没有错啊。所以逻辑上它是一体的。

耕地紧张导致土地用途管制壁垒越来越高

搜狐财经：土地包产到户只是多个产权其中一项。农民有一定使用权，可以拿它种地，但是不一定能拿它盖房盖工厂，也不能转让出去，这两项重要的权利都还没有。现在要做的工作，就是让农民可以自己决定土地的用途，或者转让给别人。

周其仁：这要分开谈。农业用地转让已经合法了，这块地包给你种，然后让它变成承包权长期化，长久化。“长久化”就必须有转让权相配合啊。比如有的农民转工转商，干别的事情去了，有更高的收入机会，能不能把这个土地转让了？这个在上世纪80年代政策上就允许了，2002年的《土地承包法》里正式确认了，实践当中也可行了，大量的农地转包已经发生。

第二个问题涉及到土地用途要不要国家进行管制。事实上早年是不管制的，因为地那么多，要盖房就盖。这是他农民集体的地。但是到了1980年代早期包产到户以后，发生一个很大的问题，农民卖的粮食多了，有了余钱，开始大量盖新房。盖新房就要占耕地。我们国家有一个耕地紧缺的问题，人多地少，这种情况大量发生，引起了政策方面的反应，国务院发文件说要管理农村的建设用地，这实际上在上世纪80年代早期就开始了。

当时问题没有那么严重，所以开始还比较宽松，大体是说要订一些规矩，不能说这个地包给你，想盖房就盖房，想挖坟就挖坟，想挖土就挖土，这个是要出问题的。

早年是说要有一定用途管制，但是当时没有用这个词儿，是说要确定一些原则，以各省为单位。有一些原则后来是被接受了，比如一户一宅，一户人家只能有一个宅子，不能一户多宅。而且当时的背景下，土地是有收税功能的，要给国家交粮食，这个粮食价格比较低，其实是收税功能。因此，某种程度上，耕地是国家的税基，但你盖了房就不是税基了。所以国家干预了，让各省制定具体政策，一户一宅就是这样出台的，每户按人口决定占用土地的面积，比如人均35平米，30平米，加上一定的公共配套，诸如此类。但政策制定以后执行的情况也不是那么好，因为这和农民多年的习惯不一样，盖个房就盖个房了。后来遇到一些新情况，有些地区发展出乡镇企业，乡镇企业也要占地啊，不能把工厂盖在空中啊。乡镇企业用地一般在公社范围内报批，后来要求到县政府报批。这个也占到很多地，尤其你看像广东，现在搞三旧改造（旧村庄，旧工业厂房，旧街道）就是这么来的。港资大量进来的时候放哪去？劳动密集的行业就是要占很多地，所以珠三角全成了水泥架构。当时起了很大的作用，对经济增长、解决农民就业，但确实有一个耕地占得偏多的问题。