周其仁：成都经验符合经济规律，挡不住！（4）

所以到后来，国家在用途管制方面壁垒就越来越高了，一直到1999年修改《土地管理法》，正式把用途管制纳入国家法律的架构。什么叫用途管制呢？它跟所有权无关，不管你是国家的地、北大的地、农民的地，如果想扩大建设，把耕地、农地形态转成建设用地，必须要有完备的法律手续。

1999年以后，这根弦绷得越来越紧，因为我们国土的账本上的耕地减少得挺厉害，1996年到2006年，全中国减了一亿亩耕地，18亿耕地红线就是这么来的。怎么做到呢？就是把耕地管住，确定基本农田制度，凡是划入基本农田就不能动，要动，必须要得到国务院批准。

土地用途管制要两害相权取其轻

搜狐财经：但是管得越多，造成的经济损失也就越大。

周其仁：管制一定会限制所有者的权利，这其实和限购、限号是一个道理，你买了一台车，但是今天不能上街。法律这个管制就是部分的消除你的所有权，这个在哪里都是一样的。

至于是不是一定造成经济的净损失，要仔细权衡。管制有管制带了的代价，不管制也有不管制的害处，要在里面认真地两害相权取其轻。任何社会在这个问题上都是很麻烦的。你要有一套衡量的机制，不能笼统地说不让它变耕地，它才有损害。你让它变更，让它随意转出来，也有损害，不要认为只有一种损害。打个比方，街上红灯亮了你要停，本来走得好好的，为什么一定要停啊？道理简单，人口高度密集的街口，没有红绿灯的限制，谁也没法通行。限制有损害，不受限制也有损害，两害相权取其轻，大家还是要听红灯的。其实所有问题都是一样的，你得认真分析。

搜狐财经：您刚才提到18亿亩耕地红线，它产生的依据就是土地账本吗？

周其仁：很多人都问根据是什么，我的看法根据就是土地账本。2006年一查，全国耕地面积比1996年减少1亿亩，从19亿亩以上的耕地减少到18.27亿亩。随后政府就出台了耕地保护政策，划定了18亿亩红线。相应的土地管理也变的严格起来。

随着问题增多，管制越来越密。国土部门实施总督察，有执法权，这在别的领域也很少见。除了有一批官员执行土地政策，还同时国土部底下有一个督察局，按大区设的，检查各地政府。之所以设置这么一个部门，是因为国土局只是各地方政府的一个部门，地方首长一着急，尤其在我们这个征地制度下，很容易扩大建设用地，征地的动力太强。所谓“土地城市化快于人口城市化”就是这样一件事情。

还刺激了利益，因为城市化起来了。但是那头他怎么获得原来农民集体的土地，还是靠行政强制力征收。一头市场卖，一头强制收，两个一结合，成为独具特色的城市化模式。这不能怪地方领导，换任何人也一样。它是机制问题，不是个别人道德好坏，或者是重视不重视的问题。在这种机制下，谁也停不下来。所以要高度重视体制机制的问题。

土地流转要以产权界定为基础

搜狐财经：但事实上，我们的城市不断扩大，农地转为城市用地不可避免。有没有好的解决办法呢？

周其仁：过去很长时间实际上实行的是抑制城市的政策，所以直到1978年，我国的城市化率还不到19%。改革开放扩大了经济自由，人往高处走，哪里有较高的收入和机会，人就会往哪里移动。于是，城市化加速，原来的城市也势必要扩大。

但城市怎么个扩大法？只有从原来的农村的土地范围里扩大。农村多少年就是那么一套：就是集体给自己的成员划地。农家的儿子大了要结婚，划一块地盖房。村里要办工业企业，再划一块地转为非农。这些地一划出去就是“死”了，因为只是使用权，不能转让，也不能盘活，更不能买卖。同时，谁占了就是谁用，也没有代价，不占白不占。等到人口可以流动，青壮农民外出打工，农村就冒出很多空心村，丢下很多空宅。好几亿人已经长年走了，但房子和地还在那儿。原因简单，因为这块土地不是一个有价值的财产，让出来也没有人要，所以很多农民家庭房子就留着呗，过年回来住住也方便。

这一大块土地资源实际上利用得非常不好的。一边是城市化急速发展、城市地价急速上升，另外却有大量农村非农用土地对相对价格的变动根本无法作出反应。现在农民对农产品和劳力的价格变化都可以作出反应，发现苗木好就种苗木，鱼好就养鱼，可是一涉及土地，就不允许农民对市价作反应。多数人不相信它可以对价格做反应，因为城市化过程里土地因为位置而价格不同，农民的地在远离城市的地方，城市地价再高，也不能把农村土地挪过来啊。所以农村那么多空地，而城里地价飞涨，而无数人认为这在空间上是两回事，搞市场制度也没用。还有的专家，干脆说农村的非农用地留在那里挺好的，万一外出农民失业，还可以回家，所以是独具特色的一种保障。