葛延风：促进社会事业更加健康的发展（2）

三、事业单位改革要重点解决体制机制问题

事业单位改革，核心是要完善管理体制和运行机制。未来一个时期，需要重点解决以下几个方面的问题。

第一，理顺政府和事业单位的关系。政府是社会事业发展的责任主体，事业单位则是具体服务职能的承担者。因此，首先要明确政府与事业单位各自的权利、责任和义务。对政府来讲，基本责任主要包括制定合理的发展规划，通过财政投入或其他筹资策略确保事业单位的正常运行与发展，同时，要对事业单位的发展目标、服务质量和价格以及财务收支、资产等实施监管；对事业单位来讲，在获得政府必要经济以及其他政策支持、员工权益得到保障的同时，基本责任是必须完成政府确定的公益服务目标。

鉴于相当长时期以来，在对事业单位的管理问题上，既存在一些领域管的过多、也存在一些领域放权过度、约束不足等诸多问题，《指导意见》提出的基本思路是推进“政事分开”和“管办分离”。推进政事分开，就是要理顺政府与事业单位关系，行政主管部门要加快职能转变，创新管理方式，减少对事业单位的微观管理和直接管理，强化制定政策法规、行业规划、标准规范和监督指导等职责，进一步落实事业单位法人自主权。“管办分离”的目标是进一步完善管理，不是简单的部门间管理权调整，更多强调的是依法、合规监管，更加突出目标和结果监管。同时，完善不同管理部门之间的协同配合，形成权责对等的管理机制。

第二，根据不同类型单位特点，改革并逐步完善事业单位治理方式。为确保各级各类事业单位健康运行，必须在分类的基础上逐步完善治理方式。一是要根据不同机构特点，明确活动目标、行为边界以及活动方式，并以严格有效的法律法规予以规范。赋予事业单位一定自主权，但赋予什么自主权要充分考虑国家和社会目标以及机构特点差异，并且要建立有效的约束机制。二是要完善决策机制。相当多事业单位直接服务于社会公众，需要逐步建立以理事会、董事会等为主且具有广泛代表性的集体决策和监督机制，同时强化公开、透明和问责。特殊类型事业单位可采取特殊管理方式。三是要完善管理方式。事业单位需要突出国家和社会目标，政府按社会目标规范机构，机构按既定目标规范内部活动方式和员工行为，不宜过分强调“对内负责”。职工权益保护属另外范畴。

第三，完善评价体系和激励、约束机制。如何评价事业单位绩效是直接关系社会事业发展目标和事业单位行为方式的重要问题。需要特别强调的是，事业单位承担的是公益服务职能，主要目标是创造非物质财富、提升社会资本、促进社会公平等。所有这些与企业目标都有很大差异。因此，对事业单位的绩效评价绝对不能象对企业那样以经济和财务指标为主，而是要看既定投入水平下相关社会事业发展和国民福利的改善状况。

事业单位及广大职工是政府公共服务职能的执行者，其自身也有利益诉求，需要受到合理保护。因此，建立并完善激励和约束机制以充分调动职工积极性和创造性也是需要重点解决的问题。从国际经验看，需要根据不同类型机构特点，建立合理的薪酬和福利制度、人事制度以及考核、问责、奖惩制度等。由于事业单位差异性大，激励机制的设计很难有统一模式。但有一点需要强调，对事业单位的激励和约束，需要更多突出相关事业的目标完成情况、成本和费用控制状况、公众福利改善状况以及公众满意度等，绝不能把服务提供者的利益简单与服务收入等挂钩，以避免利益目标冲突。在这方面，过去有不少教训需要总结。

四、注重综合配套，稳妥推进改革

顺利推进事业单位改革并实现社会事业大发展、人民群众得实惠、广大职工受鼓舞的目标，改革的方式方法选择也很关键。

第一，要在增加政府投入的同时，同步推进运行机制的改革和调整。近年来，国家对社会事业的投入大幅度增加，未来，还会进一步增加。在增加投入的同时，必须着力扭转过去一段时期因投入不足等因素所导致的一些运行目标和方式扭曲问题。重点是明确服务属性，规范财务收支和资产管理，建立更加合理的收入分配制度，以充分调动事业单位和广大职工提供优质服务的积极性。

第二，要处理好宏观指导和地方探索的关系。事业单位改革涉及面大，需要充分调动各方面的积极性，尤其是要鼓励地方积极探索和试点。但必须强调的是，各种社会事业发展都有其内在规律，同时，地方利益与国家利益、社会利益之间也并非永远一致和统一，因此，强化顶层设计和对地方改革探索的指导，建立“试错”和“纠错”机制意义重大。

第三，要平衡好各个方面的利益关系。事业单位改革涉及机构和人员众多，有关改革也是整个国家经济和社会体制改革与建设的重要组成部分。因此，改革过程中必须注重利益关系的平衡。比如在薪酬制度、人事制度以及社会保障改革方面，既要平衡好事业单位与其他公共部门之间的关系，也要平衡好不同领域事业单位之间的关系。另外，还有一部分从事生产经营活动的机构要逐步转制为企业，虽然总量并不大，但也必须处理好社会保险关系衔接等大家关注的利益问题。对此，《指导意见》都提出了明确的思路和要求，需要在实施过程中不断完善操作性政策。

除了上述几个问题外，推进事业单位体制改革，促进社会事业健康发展，还需要其他相关体制的不断改革和完善。比如要进一步推进财政体制改革，尤其是完善转移支付制度，促进城乡之间和区域之间社会事业均衡发展。还要进一步改革行政管理体制，以强化宏观规划，实现不同社会事业之间的协调发展，促进同一领域不同机构之间的分工协作。